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國家風景名勝區是以具有科學、美學價值的自然景觀為基礎，自然與文化融為一體，主要滿足人對大自然精神文化與科教活動需求的地域空間綜合體。

無論是天下名山，或是國家公園和自然文化遺產，主要是滿足人類在不同發展階段對大自然精神文化和科教活動的需求，是人與自然精神往來的理想場所。

風景名勝核心區被侵入

風景區內外的分工應該是：區內以精神文化與科教功能為主，區外，作為旅游服務基地，以第三產業為主，帶動地區經濟的發展。風景區內還要分區，一般可分為5區：（1）生態保育區；（2）特殊景觀區；（3）史跡保存區；（4）服務區；（5）一般控制區。此外，還要劃定風景區外圍保護地帶。（1）、（2）、（3）區亦可合稱為核心區。據現狀看，我國風景區的開發度已遠遠高于國外的國家公園。因此，宜減不宜增，尤其是核心區的人工建筑、構筑物，只能減，不能增。這就需要進行功能分區，如泰山，自古以來都是“山上游山下住”。如古代皇帝在祭祀完畢后都是返回山下住的，而我們現在卻要“山上游山上住”。當然過去人少現在人多了，山上搞些簡樸的設施即可，而不能在山上搞“人工化”、“城市化”、“商業化”。“城市化”要在城鎮搞而不能到風景區去搞，風景區“三化”出現的同時自然度、美感度、靈感度下降。

錯位開發：性質錯位和空間錯位

風景區的人工設施，應限制在必要的、最低限度內，嚴格防止錯位開發和超載開發。現在主要的問題是錯位開發和超載開發，錯位主要是性質錯位和空間錯位，風景區的性質與旅游業的性質不同，風景區保護是第一位的；第二是社會公益性；第三它主要是精神文化功能，而不是單純的經濟功能。還有空間錯位，如旅游服務基地應在區外的，跑到區內來了。

國家風景區是祖國壯麗河山的象征，國家文明的標志，是國家和人類最珍貴的自然和自然文化遺產，是具有保護性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶。然而，有的決策者，片面錯誤的定位于“旅游資源”、“旅游經濟開發區”，把保護性變成開發性，公益性變成公司私有性，展示性變成經營性，甚至出讓變相出讓風景資源及其土地。毀景牟利，把傳世性的遺產毀于一旦。

錯位的根源就是經濟利益，但風景名勝不等于旅游資源，旅游只是功能之一，不是唯一的功能。風景名勝區要和商業性的旅游區分開，盡量避免商業性的旅游經濟開發介入到風景保護區內，區內主要是精神文化功能，區外主要是經濟功能，兩者之間不可含糊。

超載開發――“屋”滿為患

現在風景名勝保護區另一個嚴重的問題就是“屋”滿為患，超載開發。造成的必然后果就是環境污染。“屋”指一切有形的非遺產建筑和構筑物，屬于硬開發，導致的后果是對植被造成毀滅性的破壞。對于風景區有些地方要限制，有些地方要嚴令禁止。開發是要不斷的開發其自然科學和美學價值，搞無形建設、精神建設，這才是永無止境可持續發展的，而不是開發經濟搞物質建設。現在雖然也在整治，但有的地方只是小拆大建，做表面文章。對于老百姓的違章建筑比較好處理，但是對于一些政府部門的違規建筑就束手無策。造成不斷違規，事后不斷承認的惡性循環。

我認為風景區內已普遍超載，投資越大破壞性越大，管理越復雜。“屋滿為患”使游覽的空間被占用，破壞了自然遺產的真實性和完整性。占一平方米絕對破壞一平方米的地形和生態環境，植物不能再生，山體受損，植被滅絕，破壞是非常明顯的。

真實性和完整性受破壞

我國風景名勝區內的珍貴遺產的真實性和完整性正遭到有史以來最嚴重的破壞。風景區只有原作是價值最大，品位最高，不可取代的傳世之寶，保護保存風景區原作的主要標準在以下幾個方面：保存風景區基礎——原生自然景觀；保護好風景區自然美和生態美；歷史文化遺產的原作；風景區自然景觀有機體與歷史文化諸因素的融合。

有的傳媒流傳著“包裝遺產”、“打造山水”等口號。其實風景名勝資源具有獨一無二、不可替代、不可再現的性質，是不可能被人為“打造”、“包裝”出來的。越是“包裝”就越不倫不類，越是“打造”就越面目全非。問題的根源就是少數利益集團和單位，在區內搞經濟開發造成的，這類行為純屬商業利益的盲動。不少地方政府、旅游開發商和旅游經營管理部門，都竭力加大基礎設施建設的投資，熱衷于在保護地內大興土木，筑路修橋，架設纜車索道，興建娛樂設施，甚至引入房地產開發。其結果不僅助長了奢靡之風，更導致了商業化、城市化和人工化。正是這種過度的旅游開發，破壞了自然保護區、風景名勝區和世界遺產的真實性和完整性。保護好遺產原作的真實性和完整性，使之世代傳承，永續利用，獲得的文明效益、社會效益、經濟效益與環境效益大得難以計算。因此，對此必須寸土必保，盡量減少損失。如何保護風景名勝和世界遺產，延續其真實性、完整性使它盡量恢復其原貌已是當務之急。絕大部分國土都可以搞經濟開發，但這1%的自然風景遺產地我們應盡可能保持其原生的面貌，以滿足人對大自然的精神文化活動需求。

以上幾點情況在風景區不勝枚舉：泰山岱頂月觀峰索道站破壞地形與植被，誤導自古登泰山的傳統；泰山幾十處采石場，破壞地形和生態的原真性；城市化的岱頂，改變了遺產的真實性和完整性；黃山北海景區城市化破壞了核心景區的原生環境；黃山索道和五里橋水庫51米高壩破壞了原生地形、生態和景觀環境；武陵源張家界觀光電梯和鑼鼓塔城市化破壞核心區原生景觀；八達嶺城市化使長城變成城墻……結果是風景區人工化、商業化、城市化，導致風景區自然度、美感度和靈感度下降，嚴重破壞了風景原作，損害了自然文化遺產的價值。因此，必須糾正這種錯誤的定位、定性，應還遺產的壯麗河山縮影，國家文明象征的崇高地位，保護原作，永續利用。

我有以下建議：

正確定位定性

國家風景區是具有保護性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶。然而，有的決策者錯誤地將其定位于“旅游資源”、“旅游經濟開發區”等，把保護性變成開發性，公益性變成私有性，展示性變成經營性。有些甚至變相出讓風景資源及其土地，因此，必須糾正這種錯誤的定位、定性。

改革管理體制，建立國家遺產管理局

風景名勝區是不以營利為目的、主要滿足社會文化需要的社會公共物品，風景區資源滿足了公共需要，它的存在成為一種公共利益，需要由代表公共利益的國家對其進行管理。

風景區目前存在的最嚴重的問題就是：管理機構不夠權威，歸口只有建設部的一個風景處。整個權力在地方政府。由于把風景遺產管理權交給地方政府，權威性不大，局限性很大，造成條塊分割、各自為政的局面，難以統一管理。我建議一定要把國家風景名勝區和世界遺產直接由國家來管理，就是國務院成立國家遺產（包括風景區）管理局，直接管理世界遺產和國家遺產。機構要由國務院直接任命，機構不一定龐大，但一定要有權威性。這個國家遺產，當然還包括不可移動的國家級文物保護單位和國家自然保護區，就是自然、文化、自然與文化三大類遺產。如果成立這樣一個統一的管理機構，現在暫時有困難，起碼建設部也應當成立一個風景司，代表國家直接管理國家級風景名勝區。

加快保護風景區遺產的立法

首先是要立法，我們現在風景名勝區還沒有立法，《風景名勝區暫行管理條例》的頒布已20年了，“暫行”兩個字都沒有去掉，根本無法適應當前的需要，這顯然對保護、利用都很不利，應該立法。應趕快建立國家遺產保護法，包括世界遺產、國家風景名勝區、國家自然保護區和國家不可移動文物保護單位。保護性、公益性、展示性、傳世性的法規，滯后于經濟開發性的法規，后患無窮。世界上任何一個國家的國家公園都有法。風景名勝、世界遺產一定要依靠法律進行保護和管理。

整治破壞性開發，搶救風景遺產原作

由于條塊分割，錯位、超載開發對風景造成的破壞和威脅，必須進行搶救性的保護、整治和復原，盡可能恢復其原作的風貌。

增加對風景遺產保護經費的投入

我國現有177個國家風景區，國家每年總投入1000萬元，實在太少了。建議國家增加投入，并鼓勵社會團體捐獻，再加上門票補充。

對遺產的保護和國家風景名勝區的保護國外主要是國家投入的。韓國只有20個國立公園，每年投入相當于人民幣6億，我們177個國家級風景區一年投入1000萬人民幣。一個風景區就6萬多塊錢，解決不了問題。于是就提出“靠山吃山”、“以景養景”。這要看怎么理解？對管理部門來說，國家不給錢，只好收門票，作為管理和保護經費，這是合理的，是可以理解的。因為收門票不破壞景觀，我支持。但如果地方政府把它當作搖錢樹，無休止地提高門票價格，挪做它用，那就不是“以景養景”了，也與社會公益事業的性質背離了。至于在區內搞經營性開發，甚至上市，那更不是什么“以景養景”了，而是毀景牟利，財源外流，窮了當地。正確做法是“保區內景，興區外商，富當地民”，政府收區外利稅，來養護區內風景，互動發展，才是正道。離開風景區的區位，來談“靠山吃山，以景養景”，必然導致盲目開發和錯位開發，結果是坐吃山空，毀景無景，后悔莫及！