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對風景名勝區條例修訂的思考

[日期：2007-08-30] 來源：《風景名勝》作者：發表評論(0)打印

一、對風景名勝區定義的分析

根據建設部副部長仇保興在全國風景名勝區綜合整治工作會議上的講話精神：“一是加快風景名勝區立法進程。根據黨中央關于依法治國的基本方略要求，要進一步加快風景名勝區立法進程。建設部將配合國務院法制辦，進一步修改《風景名勝區管理條例》，對《條例》中涉及的風景名勝區性質、范圍、執法主體及定級審批、規劃審批、保護監督以及違規處罰等重要內容進行進一步論證和加以明確。”我們認為，風景名勝區的性質，應該認真研究，給予更清晰的闡述。

條例對風景名勝區的定義，不是自然和文化遺產、不是文物、不是生態環境，而是“可進行游覽或者進行科學、文化活動的區域”。這一定義，就把風景名勝區與“自然和文化遺產保護區”、“文物保護單位”、“自然保護區”、“生態保護區”區別開了。

1、必需定義“風景名勝資源”

我們認為，“風景名勝資源”是國家所有的重要的不可再生的自然與文化資源，國家應該對風景名勝資源的通過法律法規，加大力度，予以管理。并且，必需按照國家關于不可再生資源的開發與保護的相關法律、法規，納入國家資源管理系統。

風景名勝資源，是以人們的觀賞愉悅及旅游活動為前提的資源，不是按科學、文化、歷史、生態等評價為價值基礎，因其科學價值、生態價值、文物價值、文化價值、歷史價值等而列入的資源。

為了科學價值，有自然保護區；為了生態環境，有生態保護區；為了獨特的自然或文化屬性，有自然遺產和文化遺產，中國應該有國家級自然遺產和文化遺產；為了文化，有文物保護，非物資文化保護。

風景名勝資源，可能包含了科學、文化、歷史、生態等方面價值極高的資源，這些資源，應該納入相關的保護法律及資源保護體系之中，其保護的意義，不是為了觀賞，而是更廣泛的長期價值。單純風景名勝資源保護的意義，就是為了永久利用資源，開展觀賞與旅游。

2、資源保護與開發，具有同樣重要的意義

我們不能厚此薄彼，只重保護，不重開發；也不能只重開發不重保護。必需辯證看待兩者的關系，按可持續發展的原則，走永繼利用的道路。

3、“風景名勝區”不是“風景名勝保護區”

同樣是資源，對于自然資源、生態資源、科學資源、文化資源、文物資源，我們特別強調保護；但對于風景名勝資源，我們必需同樣重視開發與保護。因為，為了資源的觀賞價值和旅游價值，而建立風景名勝保護區，不符合邏輯。因此，風景名勝區的社會功能，必然是對社會民眾的觀賞和旅游開放。如果不是為了觀賞和旅游開放，風景名勝保護起來有什么意義呢？因此，我們只能建立“風景名勝區”，而不是“風景名勝保護區”。

建立風景名勝區，就是為了在保護資源的基礎上，進行旅游開發，以可持續發展和永續利用的原則為前提，遵循市場規律，最大限度的實現旅游產業的功能，滿足人民群眾的旅游需求，帶動當地經濟的可持續發展。

風景名勝區中的自然遺產、文化遺產、文物、生態，應該由相應的保護法律法規去規范。獨立的風景名勝資源，則由本條例進行規范，建議單獨出臺《風景名勝資源保護條例》。

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二、風景名勝區不是非盈利組織，是中國旅游產業中的市場主體　

1、風景名勝區是自然景觀與文化景觀最好的旅游景區

《條例》修訂稿最大的問題，就是不承認“風景名勝區”已經成為中國旅游產業中最重要的市場化主體身份，非要將其納入非盈利組織范疇。

風景名勝區的評審，依據的主要是對自然景觀和人文景觀的評價。最好的景觀資源，都被評為國家級風景名勝區，因此，得到了旅游市場的高度認可，也因此激發了各地申報風景名勝區的積極性。

不承認風景名勝區是中國旅游產業中最重要的市場主體，是一種掩耳盜鈴的行為。

2、風景名勝資源的定義，就決定了其市場屬性

風景名勝區擁有風景名勝資源，不等于風景名勝區已經具備市場化產品的功能，任何否定風景名勝區必需面向市場進行開發建設和經營運作的思想，都是不可能的，并且已經遠遠落后于中國風景名勝區的現實。

3、把風景名勝資源轉化為風景名勝區旅游產品，必需進行開發建設

這是一個基本常識。需要建設的基礎設施與建設工程，共分四類：第一類，保護設施與保護工程，包括自然資源保護設施與保護工程、文化景觀保護設施與保護工程；第二類，為了進入、保護、建設、游覽而必需具備的基本條件，包括交通設施、水電氣通訊等設施、管網設施、衛生設施、安全設施、標識系統、游覽設施、游覽服務設施、防污及污染治理設施等等；第三類，保證游客旅游所必需的配套設施，包括住宿設施、餐飲、其它必需的設施條件；第四類，在風景名勝區內開發的，適應于游客市場需要的其它游樂、娛樂、康體、療養、運動、購物等等旅游項目。

4、門票經營是風景名勝區經營的第一任務

沒有游客就不可能形成收入，不進行門票經營，就不可能提高門票收入。那種圈起圍墻，修一座大門就可以收門票的時代早已經一去不復返了。那種把風景名勝資源等同于旅游產品的觀點是非常幼稚的想法。而風景名勝區最主要的收入是門票，如果需要投資才能形成保護的基礎和旅游開發，門票收入全部作為資源保護及資源使用費用，納入國家財政，不合情理，也不合邏輯的。

門票收入的形成，不僅取決于基礎設施和產品開發，而且取決于營銷宣傳。當前的事實是：最著名的國家級風景名勝區對廣告、宣傳、促銷活動投入是非常巨大的，比如九寨溝、張家界等，每年上億的營銷投入，才形成了數億元的旅游收入。而條例中根本不考慮這種經營投入與經營成本。最大的問題是，條例把門票當成簡單的座地收錢，不承認門票需要進行經營，這種認識是完全錯誤的，是睜著眼睛說瞎話。

5、風景名勝區，是旅游區，應該在保護的基礎上進行市場開發

風景名勝資源應該專門制定相關法規實施開發與保護，有關風景名勝資源的政府監督與行政管理，應該由相應的國家機構分級實施。作為旅游區，應該實行市場化經營，由各類企業主體，按國民待遇，通過公開的招牌掛，進行拍賣，保護并促進經營開發權的流轉。

6、風景名勝區管理局是行政機構

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三、風景名勝區管理體制，已經到了不能不轉變的時候了

建設部副部長仇保興指出：“三是積極探討風景名勝區經營制度。按照有利于貫徹十六屆三中全會精神、有利于風景名勝資源保護、有利于強化政府管理職能、有利于廣大人民群眾長遠利益要求，起草制訂風景名勝區特許經營管理辦法或指導意見。希望各省、自治區、直轄市主管部門和風景名勝區管理機構也要積極配合、積極參與，積極探索，多提供新鮮經驗和典型案例，包括失敗的、錯誤的和違規的案例，多開展調查研究，進而推動風景名勝區經營機制的改革。”

1、現有的管理體制的基本特征

現行的管理體制最大的矛盾，是國務院主管部門把風景名勝區作為行政事業單位進行管理，而地方政府及風景名勝區管理局把它作為旅游資源開發的經營性企業看待。

矛盾來自于內部，而不是外部。

因此，必需解決風景名勝區管理的內部結構與機制，才能化解當前存在的問題，并做好風景名勝資源的保護與利用。

2、風景名勝區管理中存在的問題

（1）風景名勝資源的保護問題

（2）風景名勝資源的資本屬性問題

（3）風景名勝資源的資本流通問題

（4）風景名勝區的開發問題

（5）風景名勝區的依法監督問題

（6）風景名勝區的執法問題

（7）風景名勝區的管理體制問題

3、造成了對風景名勝資源利用的巨大障礙

4、現有的管理體制，造成了對風景名勝資源開發的破壞性，不利于資源保護。

5、現有的管理體制，把行政管理職能與經營職能相互混合，違背了政府職能轉換的基本方向。希望用不以營利為目的方式，開展風景名勝區的資源利用，是一種掩耳盜鈴的、不切實際的空話。

6、資源保護及開發的行政管理、行政監督與風景名勝區市場化經營開發必需分離。如果管理者同時又是經營者，其小集團及地方利益，必然趨勢管理的松懈與經營的強化，導致利用資源方式的破壞性。

7、如果完全切斷了經營職能，門票因為非經營化，必然造成風景名勝區整體經營缺位，導致投資人的困境。

8、如果收支兩條線，必然造成景區基礎設施開發、景區品牌營銷、景區保護等投資缺乏，造成保護基礎的喪失。

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四、新體制設計　　

１、風景名勝資源的定義：具有觀賞、文化或者科學價值的自然景觀或人文景觀。

２、風景名勝區的定義：擁有風景名勝資源，應該納入整體開發和保護需要的區域范圍，是風景名勝資源的權屬范圍，也風景名勝資源的保護范圍。風景名勝區不是行政區劃。

３、定位：風景名勝區行政管理，是指對風景名勝區內風景名勝資源的行政管理和國有資產管理，不是風景名勝區的開發與經營運作。因此，風景名勝區管理體制，必需進行轉制改革。

４、行政管理與市場經營職能的分離

管委會的職責：

１）年度初審及年審報送

２）規劃編制

３）投資立項審核

４）規劃執行監督

５）保護監督

６）特許經營權的授權、轉讓、拍賣等流轉管理

７）對經營者的依法監督

５、資源管理

１）資源與建設投資分離：資源為國有，資源的使用權，為一種獨立的權益，應該通過招牌掛的方式進行拍賣，允許并鼓勵風景名勝資源使用權進行流轉；風景名勝資源使用權與土地使用權一樣，為無形資產，按國家關于土地使用權的財務會計規定，進行資產管理。風景名勝區內的土地，按照規劃，對建設必需使用的土地，允許辦理土地出讓手續；風景名勝區內的建設項目，按國家投資管理有關政策執行，必需符合規劃要求，并按要求進行前置審批。

２）資源保護：按誰收益誰保護的原則，由獲得風景名勝資源使用權的主體承擔，風景名勝區管委會負責直接監督，國家風景名勝區管理機構統一管理。

３）資源開發：由獲得風景名勝資源使用權的主體承擔。

６、規劃管理

１）規劃編制

２）規劃審批

３）規劃執行

７、投資建設管理

１）審批范圍

２）審批程序

８、監督與執法

１）國家主管部門的監督與執法

２）地方主管部門的監督與執法

３）風景名勝區管理委員會的監督與執法

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五、經營權與市場化

１、風景名勝區風景名勝資源的所有權，歸國家所有；風景名勝區的整體開發經營權，由地方人民政府，通過公開方式進行拍賣；拍賣所得收入，在國家與地方財政之間進行分配；國家財政收入部分，作為風景名勝保護基金，全部用于全國風景名勝資源的保護；地方財政收入中至少保證25%，用于當地風景名勝資源的保護；

２、拍賣的程序、拍賣結果，需經國家風景名勝區主管部門審批，并由國家風景名勝區主管部門發給經營權證；

３、風景名勝區的整體開發經營主體，必需承擔風景名勝區的保護職責，保護費用，由該整體開發經營主體承擔。

４、在以下情況發生時，地方人民政府可報請發證部門收回經營權：

１）違反規劃進行建設

２）人為造成重大環境破壞

３）保護不力

４）出現重大安全隱患

５、國家鼓勵整體開發經營權的流動；經營權的轉讓過戶，必需通過國家風景名勝區主管部門批準。

摘自 http://www.fjms1984.com.cn/

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