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南京名城保護缺位28年 條例仍存隱憂
具有2400多年建城史的南京是國家1982年首批24個歷史文化名城之一，然而自上世紀80年代以來，城市建設及其他一些人為因素給南京的歷史文化資源帶來極大沖擊，許多傳統文化歷史街區的整體格局和歷史建筑紛紛被破壞。不是不知道這些街區和歷史建筑的文物價值，正是因為清楚對其的保護會影響到“經濟發展”或工程進度，政府、開發商才以城市改造為名對其進行“開發性破壞”。 厚重的歷史在28年后終于得到尊重《南京歷史文化名城保護條例》明天即將正式施行。此時，我們有必要用審度的眼光，再次回顧反思這“遲來的尷尬”，考慮新規劃中亟待落實的現實問題。 老南京回憶 28年“名城史”，損毀遠多于保護 盛極一時的王謝世家，煙柳繁華的秦淮河畔，半部民國史的頤和路公館區……南京盛名在外的歷史遺存數不勝數。然而時光流轉，成為歷史文化名城的這28年來，南京因城市建設和其他一些人為因素，至今仍沒跳出新城與古城同心、同軸的規劃模式，原有的傳統古城結構屢遭破壞。 南京市作協副主席薛冰已年過花甲，60多年的歲月中，這位老南京親眼目睹了南京城翻天覆地的變化。他告訴記者，在南京被國務院批準成為歷史文化名城的28年中，有兩個時間段，南京“最不講究”歷史文化保護。 “第一階段是1993年至2001年，為追求經濟發展，南京市老城區遭遇了多次大規模的拆遷。”薛冰回憶說，1993年，為迎接第三屆全國城市運動會，將中華路（南唐御街）兩側歷史建筑全部拆除；為在五臺山體育館前拓寬道路，將市級文物永慶寺拆除。1994年后的七八年里，城南金沙井、百花巷等傳統民居保護區被破壞，明代狀元焦竑故居及藏書樓、明代大學士程國祥故居、清代方苞教忠祠、太平天國銅作坊建筑、民國總統府照壁、陶澍林則徐二公祠等大批文物保護單位被拆毀。2003年老城改造中，城北最后一塊明清古街區鄧府巷被拆除。此后，城北地區的明清街區完全消失。“新街口的漢中路一號銀行、勝利電影院被拆也都非常可惜。” 薛冰有些痛心地說，這其中最讓他心疼的就是1994年明代著名學者焦竑的藏書樓萬軸稷竟被拆除。該建筑1992年才被公布為市級文物保護單位，1994年竟由于蓋工棚順著老宅的高墻搭建即可少砌一面墻的緣故，就被拆除了。 讓薛老心痛的還有2006年及2009年兩次老城南風波。見證了南京城市近兩千年的全部發展歷程，秦淮河畔的老城南是最集中體現南京明清時期風貌格局的片區。然而政府打著危舊房改造的旗幟，著手對秦淮沿岸的安品街、牛市－顏料坊、船板巷、釣魚臺、門東、門西、南捕廳等歷史街區進行拆遷改造，先后拆毀顏料坊、牛市、秦淮河兩岸珍貴的大量河房以及南捕廳不少歷史建筑。 “‘危舊房改造’這說法很不科學、很沒有原則。舊房‘舊’到什么程度該拆？‘舊’到一定的程度，就是我們需要保護的歷史建筑了。”薛冰說，兩次老城南風波中，一批留存明清市井風貌的完整老城區消失了。他很痛心北貨果業公所等河房及顏料坊的北洋政府國務院秘書長、國學大師夏仁虎故居被拆毀。“臺灣作家，《城南舊事》的作者林海音是夏仁虎的六兒媳，她回南京竟然發現先人的故居沒了。” 這20多年里，南京歷史文化名城保護也并非一無是處。薛冰說，明城墻東水關段、石頭城段的修復，讓“城”與山水相容、與城市氣息相映。而且南京在保護民國建筑上非常重視，2006年12月1日還正式施行了地方法規《南京市重要近現代建筑和近現代建筑風貌區保護條例》。 對于缺乏文化傳統的新興城市，大建高樓廣廈不失為城市建設的良策。但對于歷史文化名城南京來說，如何在保護的基礎上發展好，成為大問題。薛冰說，有不少官員，只看到了一般性的單純為經濟發展的利益，而沒有看到文物本身的價值和意義。其出發點就不對，想要政績，認為歷史文化建筑是個包袱，沒有它們，城市建設就可以大干快上，白紙上畫畫，來得痛快。“其實這樣的觀點是徹頭徹尾的錯誤。” 專家思考 名城保護三大問題亟待解決 時隔四年，又是12月1日，江蘇省人大批準的地方法規《南京歷史文化名城保護條例》即將正式施行。條例將南京古城的“整體保護”納入法制軌道，宣告了大拆大建的歷史終結。然而，沒有細則落實的法規條款，只能是“水月鏡花”。需要深思的是，新規劃實施初始，還有哪些問題亟待解決？還有哪些“攔路虎”？ A 歷史街區居住密集，誰走誰留？ 薛冰認為，當務之急是盡快落實條例中產權人修繕歷史建筑的條款：“承擔歷史建筑維護、修繕費用確有困難的，所有人、使用人、管理人可以向所在的區、縣房產行政主管部門申請補貼，由區、縣房產行政主管部門報市房產行政主管部門批準。補貼費用從保護資金中列支。”因為很多老城南居民得知新規劃鼓勵他們修繕自己的住所，都紛紛提出想自己出錢，修得古色古香，然而目前申請補貼卻“申報無門”，沒有政府部門負責。 “只有出臺具體細則，明確修繕的補貼標準，向哪個部門申請補貼，保護條例才能真正起到效果。”薛冰說，老房子的修繕大概每平方米需要500元，很多老房子只要花幾萬元，老百姓就能告別因為房屋年久失修、雨天漏雨的“苦日子”。 南京老城南的歷史街區居住過于密集，那么在改善居住條件的前提下，百姓究竟誰走誰留？薛冰建議，細則還應該明確，有產權的居民應留在原住地或待房屋修繕好后回遷，無需遠遷郊區。北京大學博士、中國文化遺產保護年度杰出人物姚遠認為，應明確當地居民是歷史街區的“主人”。他建議，應在南京歷史文化名城保護專項規劃中增補保護居民物權、鼓勵居民參與、鼓勵按保護規劃自我修繕的內容。如果房屋為產權人所有，城市規劃就不宜干預該家庭的居住密度。涉及居民外遷這類觸及公民財產權的問題，城市規劃應當慎之又慎，斟酌、斟酌再斟酌。歷史街區保護，不宜大舉外遷居民。 姚遠說，針對歷史街區確實普遍存在的居住密度過分密集的情況，建議可按照居民去留自愿的原則，通過保障性住房、產權置換、產權制度改革、解除外面有房的空掛戶租賃關系等多種方式予以解決。同時，政府應制定鼓勵居民產權自由流轉的相關政策，使得“流水不腐”在產權流轉中鼓勵，甚至用激勵政策引導居民按歷史建筑保護要求進行修繕，彰顯歷史建筑的韻味。“實踐證明，以居民為主體，政府主導、專家指導、社會參與的自我修繕機制，能最大限度地調動各方面的積極性，形成保護歷史街區的最大合力。” B 中國歷史文化名街，南京哪條最有資格？ 兩屆中國歷史文化名街評選至今，六朝古都金陵卻沒有一條街巷能名列歷史文化名街之中，這也為南京眾多專家、學者所“不齒”。 國家文物局局長單霽翔近日曾表示，中國歷史文化名街評選，“絕對不評選那種只保留了軀殼，而丟掉歷史文化內涵，將原有居民大量外遷，搞成專供參觀的旅游景點街道。”據此，姚遠認為，南京正在申報的歷史文化名城保護專項規劃中，擬定出的歷史文化街區為夫子廟、朝天宮、總統府、晨光機器廠等，這些街區有的甚至沒有居民，也就無法擁有歷史文化名街的申報資格了。 姚遠認為，升州路-三山街一線最有資格去評選中國歷史文化名街。因為這里沿途有倉巷、南捕廳、金沙井、三山街等四片歷史街區，都由這條街串起來，保持最完整的明清-民國的街道風貌。附近還有水西門、朝天宮、英王府、甘熙故居、凈覺寺、干王府、瞻園、夫子廟等大批著名的文物古跡，沿途遺存有大批清代、民國的傳統民居、商鋪、銀行、會館等，是明清以來南京最繁華的歷史街道。“頤和路雖然堪稱半部民國史，但這里沒有生活氣息，沒有市井，是過去的公館別墅區，又將打造成總部經濟匯聚地，不適合評選中國歷史文化名街。” C “法人犯法”毀壞文物現象，為何屢禁不止？ 記者注意到，南京破壞歷史文化名城的事件中，國家級文物保護單位一般是不敢“大動”；省級的根據需要，想動就動；市級的想怎么動就怎么動，沒了也就沒了。“法人犯法”，難以追究責任，導致毀壞文物和歷史建筑屢禁不止，成為難題。所謂“法人犯法”就是單位犯法，指機關、企事業單位人員，在行政指令或是法人意志的支配下，以法人名義組織實施的，以為法人牟取利益為目的的破壞文物的違法行為。 “屢禁不止是因為過度開發與保護文物之間還存在著法律的真空。” 文化學者裴鈺認為，很多被毀掉的歷史建筑既不是文物保護單位也不是被評定的受法律保護的非物質文化遺產，這成為最大的矛盾集中點。目前還沒有相關法律法規去遏制城市過度開發，只是籠統地說政府應該承擔保護文物的義務，但沒有說如果不承擔會有怎樣的結果。不像計生工作，搞不好計劃生育會被“一票否決”。 薛冰認為，落實好條例第四十五條也是關鍵。該條例明確：“在城市建設和房地產開發中，破壞歷史街巷的格局、違法拓寬歷史街巷的，由市、縣城鄉規劃行政主管部門責令其限期恢復原狀或者采取其他補救措施；逾期不恢復原狀或者不采取其他補救措施的，市、縣城鄉規劃行政主管部門可以指定有能力的單位代為恢復原狀或者采取其他補救措施，所需費用由違法者承擔；造成嚴重后果的，對單位處以十萬元以上五十萬元以下的罰款，對個人處以一萬元以上五萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。” 江蘇省文物界多位專家建議，在查處“法人犯法”破壞文物時，應當引入“雙罰制”，既要處罰單位，又要處罰單位中的直接責任人員。以前對“法人犯法”的處理往往是罰款或限令改正，專家們表示，應當嚴格執行《國務院關于加強文化遺產保護的通知》中“重點追究因決策失誤、玩忽職守，造成文化遺產破壞、被盜或流失的責任人的法律責任”的規定，如此，才能對“法人犯法”起到很好的遏制作用。 相關鏈接
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