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BOT項目融資模式推廣應用的探討
日期：2008-08-20 來源：項目管理者聯盟 作者：王青娥 徐偉 我要評論（）
【摘要】基于BOT（建設—運營—移交）模式在我國逐步推廣應用中遇到諸多問題，如人們認識、法律和投資環境不健全、管理體制、價格體制及外匯問題等，對該模式的特點作了回顧，對遇到的問題進行了總結分析。針對我國實情提出相應對策，如開辟各種融資渠道，制定相應政策鼓勵國內民營資本參與BOT項目投資，政府加強在BOT項目融資中的主導地位，以及創造適應BOT融資的投資環境等。 BOT是英文Build－Operate－Transfer（建設—運營—移交）的縮寫，BOT作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，對亟待發展的我國基礎設施建設而言，具有特殊的意義。其理論研究及實踐，還有待于我國各地區進行更深入地研究和探討。本文在回顧BOT的發展及特點的基礎上，總結了當前我國推廣BOT模式融資進行基礎設施建設過程中尚存在的問題，并提出相應的解決對策。 １ＢＯＴ融資模式的特點 BOT作為一種向私人融資進行基礎設施建設的模式，較其他傳統模式而言具有以下幾方面的優勢： （1）BOT項目建設資金來源于外資或民間的閑置資本，可在一定程度上彌補政府在基礎設施投資方面的不足，減輕基礎設施建設項目對國家財政的壓力和外債的負擔，并且拓寬了直接利用外資的渠道，有利于加強國際間的聯系，加快基礎設施建設與國際間的接軌。（2）BOT項目強調政府在基礎設施建設中扮演組織者和促進者的重要角色。政府通過制定有效政策及具體措施，促進國內外私人資本參與我國基礎設施的投資，形成風險共擔、利益共享的政府與商業性資本的合作模式，并使得基礎設施業的服務更有效率。（3）BOT融資方式打破了國家在基礎設施領域中絕對壟斷，在公共產品的供給中引入市場機制，起到了合理配置資源的效應。（4）BOT項目的貸款方在決定是否貸款時，通常，主要考慮項目本身的收益前景，而不是項目公司當時的信用能力。故BOT融資方式不受項目公司現有資產規模的限制，比其他融資方式更加靈活。在該方式下銀行貸款通常沒有追索權，或者即使有有限的追索權，也只適用于項目本身的資產和收益，身的資產負債表，因此，也不影響該項目實體從其他方面進一步借款的能力。隨著我國專業銀行的轉變及市場經濟體制的進一步健全，BOT融資方式的“資產負債表外融資”的優點將逐步顯現出來。（5）政府為鼓勵投資者投資基礎設施的建設，一般對BOT項目提供行政、法律、經濟上的支持，這就減少了項目承辦方的風險。另外，項目的境外投資者會向跨國保險公司投保，有了這種復雜的相互擔保、保險和抵押關系，項目風險就會被有效地分散。（6）通過BOT項目招標，中標者成為項目業主，承包商一般必須帶資承包。這同政府直接投資相比，從兩個方面減少了不正當競爭的可能性：一是沒有既得利益可維持或分配，政府提供的只有業主投資的特許權，承包商的利益必須通過特許經營期內的有效運營才能實現。二是當業主是合伙人時，由于業主的目標是運營期利潤的最大化，故承包商很難在業主身上打開缺口。 ２我國基礎設施建設運用ＢＯＴ項目融資分析 ２．１我國經濟高速增長對基礎設施的巨大需求 隨著我國經濟持續、快速、健康地發展，將有大量前景良好的投資項目可吸引國內外民間力量參與BOT項目融資。國際經濟學家認為，盡管基礎設施項目盈利能力相對較低，但其具有穩定而持續的用戶，它與國計民生息息相關，相對較少受經濟周期性變化的影響，不會出現市場疲軟，至少在我國今后較長一段時間內是這樣。同時，由于人口密度高，基礎設施利用率也高，平均成本就低于亞洲其他國家或地區，因而其吸引力更大。當前國際承包工程量縮減，而我國又將交通等基礎設施作為鼓勵外商投資的項目，外商可享受種種優惠，因此，對當今世界擁有數萬億流動資本來說，中國經濟的高速增長所帶來的對基礎設施的巨大需求，以及基礎設施項目的較高投資回報率還是很有吸引力的。 ２．２我國的私營經濟規模已使內資ＢＯＴ項目成為可能 迄今為止，我國采用BOT項目融資方式籌集資金的項目大多引入了外資。BOT項目融資活動并不僅限于外國資本參加，國內各個部門也可以參加。我國私營企業正蓬勃發展，為吸引國內私營經濟參與基礎設施建設創造了條件。我國私營經濟規模已相當可觀，初具項目融資的能力。1989年全國僅有私營企業9萬家，從業人員185萬人，但到1997年私營企業數已達80萬家，從業人數達4700萬人。1995年全國個體私營企業工業產值達2200億元，占全社會工業總產值的15%以上。同時，民營資本進入基礎設施領域的愿望和行動已初見端倪。中國私營經濟憑其內部機制的優勢迅猛發展起來，無論從發展規模、發展速度，還是從經營效果、擁有資金量上都不可忽視。因此，完全可以讓一些國內私營企業聯合起來參與基礎設施項目的開發，這也符合國家大力發展私營經濟的方針政策和國家的產業政策。 ２．３ＢＯＴ項目融資在我國已有成功經驗 BOT項目融資在我國大型基礎設施項目融資中已有試點的成功經驗。1983年廣東沙角B電廠項目的融資安排是我國第一個利用BOT模式進行基礎設施資金籌措的成功實例。這個項目在國際上有較大影響。此后，1995年廣西來賓B電廠作為國家計劃委員會的實驗項目[2]，被認為是中國第一個通過國際正規的方式競爭投標的BOT項目，為今后的BOT項目建立了一個良好的模式。國內民間資本以BOT模式參與基礎設施建設的成功案例，還有泉州刺桐大橋工程，該項目的成功建設在實踐上為引導國內私營經濟投資基礎設施建設走出了一條可行的路子。 ３目前我國推行ＢＯＴ融資模式存在的問題 從目前情況來看，對BOT項目的認識和實踐經驗都顯得不足，存在的問題主要有：人們認識的問題、法律和投資環境不健全的問題、管理體制的問題、價格體制的問題和外匯問題等。 ３．１人們認識問題 BOT對于正處于經濟體制轉軌過程中的中國來說是一個新生事物，對它的認識還需一個熟悉、認識、探索、提高的過程。人們思想觀念的不適應主要表現在以下方面：（1）對在中國基礎設施建設中運用BOT還存在疑慮，有人擔心BOT的運用會導致國家對基礎設施項目控制權的喪失，還有人擔心把基礎設施給私人投資建設和經營會帶來一些敏感的社會問題，如項目使用費用老百姓是否能承受等。（2）對項目融資的復雜性認識不足，有些人不熟悉其具體內容和操作規范的要領，認為談判既費時又費力，還要給項目一定的擔保和政策優惠，不如傳統的貸款或撥款省心，因此對BOT興趣不大。（3）由于以往基礎設施大多由財政撥款或國家貸款來進行建設，所以，設施的使用費用很低，甚至不收取費用，老百姓已經習慣了免費使用很多基礎設施，而采用BOT方式籌建的項目為替項目公司收回投資，并賺取一定利潤，必須收取一定的使用費用，老百姓可能接受不了，因此，他們對這個問題的認識也是影響BOT融資方式在我國健康發展的一大障礙。 ３．２法律和投資環境不健全 改革開放以來，我國已制定和頒布了200多個涉及外商投資的法律和法規，建立了一定的符合國際慣例的投資環境。然而到目前為止，我國頒布的法律、法規在許多具體問題上與國際慣例還有一定的距離，如在《中華人民共和國擔保法》中規定政府部門不得為項目提供任何形式的保證，而在BOT這種特殊的融資方式中，一般都要求東道國政府或機構對項目的融資給予一定的擔保和必要的政策支持。而且，由于司法部門在法律上執行力量不足和經驗欠缺，使得在經濟訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又由于中國政府及各機構部門某些官僚作風和多頭管理，辦事效率低下，甚至項目審批主管部門的有關規定之間往往不銜接或有沖突，導致在項目實施過程中因審批等工作進程的緩慢而進一步增加建設費用，這也在一定程度上影響了外商在中國投資的積極性和信心。 ３．３管理體制問題 在BOT項目中政府需要一改過去建設項目完全由自身負責、資金調撥、風險自擔的局面和壓力環境，而將項目建設的特許權交由私人負責，這并不意味著政府可以撒手不管。相反，項目融資多用于涉及國計民生的基礎設施項目，比其他一般項目更需要政府發揮宏觀調控和管理的作用。目前有部分由私人承建或經營的公路路段，由于缺乏政府宏觀管理，導致收費站設置很不合理的現象普遍。
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