近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。就此，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)同志。

　　問：我國為什么要建立國家公園體制，其根本目的是什么？

　　答：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)之一，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求，強調(diào)“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”，“保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

　　問：近年來，“國家公園”逐漸成為一個熱門詞匯，很多地方都有建設(shè)國家公園的想法，那么“國家公園”的定位到底是什么，有什么特點？

　　答：目前已有100多個國家建立了國家公園。但由于政治、經(jīng)濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內(nèi)涵界定也不盡相同。1994年，世界自然保護聯(lián)盟（簡稱“IUCN”）在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會”上提出了“IUCN自然保護地分類體系”。IUCN根據(jù)不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體系總結(jié)為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機會。

　　《總體方案》明確，國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴(yán)格，管理層級更高。

　　問：此前，國家發(fā)展改革委牽頭推進的建立國家公園體制試點，開展了哪些工作，目前取得了怎樣的進展？

　　答：2014年以來，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話，特別是關(guān)于建立國家公園體制的重要指示精神，有力有序有效推進試點各項工作，取得了階段性成效。

　　一是下好體制創(chuàng)新“先手棋”，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)分級統(tǒng)一管理。試點省市按照統(tǒng)一部署，抓住裉節(jié)、打通梗阻、突破藩籬，在體制機制方面進行了大膽探索和創(chuàng)新，大多已對現(xiàn)有各類保護地的管理體制進行整合，明確管理機構(gòu)，整合管理資源，實行統(tǒng)一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局，將原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護管理職責(zé)劃歸三江源國家公園管理局，實行集中統(tǒng)一高效的生態(tài)保護規(guī)劃、管理和執(zhí)法。東北虎豹國家公園立足國有林地占比高的優(yōu)勢，探索全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使，管理機構(gòu)已正式組建。湖北省整合原神農(nóng)架國家級自然保護區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農(nóng)架林區(qū)林業(yè)管理局有關(guān)神農(nóng)架國家森林公園的保護管理職責(zé)，成立神農(nóng)架國家公園管理局，統(tǒng)一承擔(dān)1170平方公里試點范圍的自然資源管護等職責(zé)。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構(gòu)。

　　二是突出生態(tài)保護“主旋律”，探索多樣化保護管理模式。試點省市始終將自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護放在第一位，試點各項工作最大限度服務(wù)和服從于保護。吉林省對試點區(qū)承包經(jīng)營活動進行嚴(yán)格規(guī)范，對到期的承包經(jīng)營項目，一律暫停發(fā)包，對沒有到期的經(jīng)營項目，加強日常監(jiān)管，最大限度降低人為干擾，有效改善了東北虎豹生存活動空間。黑龍江省積極開展野外巡護，適時開展反盜獵及野外補飼工作，確保了東北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)新設(shè)探礦權(quán)、開礦權(quán)等審批，積極探索已設(shè)礦業(yè)權(quán)的有序退出機制，除國家和省已規(guī)劃的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目外，林業(yè)部門暫停受理核心保護區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)征占用林地、林木采伐等審批。陜西省積極開展野外巡護和監(jiān)測工作，大熊貓野生種群和棲息地狀況持續(xù)改善。浙江省針對集體林地占比高的問題，采取置換等方式逐步降低集體土地占比。福建省將武夷山國家公園作為獨立自然資源登記單元，印發(fā)《武夷山國家公園體制試點區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實施方案》，深入開展茶山整治以來，累計拔除違規(guī)開墾茶山5.8萬畝，完成造林面積3.4萬畝。云南省全面啟動試點區(qū)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，已完成森林、濕地資源調(diào)查。北京市積極探索以文化遺產(chǎn)保護帶動自然生態(tài)系統(tǒng)的保育和恢復(fù)，實現(xiàn)多頭管理向統(tǒng)一管理、分類保護向系統(tǒng)保護的轉(zhuǎn)變。

　　三是謀劃政策規(guī)劃“組合拳”，構(gòu)建制度保障體系。試點省市從政策、規(guī)劃、立法等多個方面創(chuàng)新制度供給，謀劃總體設(shè)計、制定部署意見、落實配套政策。青海省正式出臺《三江源國家公園條例（試行）》，編制完成《三江源國家公園總體規(guī)劃》，制定印發(fā)了三江源國家公園科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營、預(yù)算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案等10個管理辦法，形成了“1+N”制度體系。國家林業(yè)局會同吉林、黑龍江以及四川、陜西、甘肅正抓緊編制東北虎豹、大熊貓國家公園體制試點實施方案和總體規(guī)劃。湖北省人大常委會將《神農(nóng)架國家公園管理條例》列為2017年省人大立法“1號”議案，條例經(jīng)省政府常務(wù)會議審議后已通過省人大常委會立法會一審。浙江省制定實施《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》，設(shè)置環(huán)境資源巡回法庭，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。福建省出臺《武夷山國家公園試點區(qū)財政體制方案》，將武夷山國家公園管理局作為省本級一級預(yù)算單位管理，按照管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，試點區(qū)內(nèi)企業(yè)包括武夷山市屬國有企業(yè)管理權(quán)與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，試點區(qū)內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)門票收入、竹筏和觀光車等特許專營權(quán)收入、資源保護費收入等作為省本級收入，納入預(yù)算管理，直接上繳省級財政。

　　四是打好社區(qū)發(fā)展“攻堅戰(zhàn)”，實現(xiàn)人與自然和諧共生。試點省市立足我國人多地少、發(fā)展仍處初級階段的實際國情，牢固樹立共建共享理念，在國家公園體制試點中，注重建立利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機制，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生。青海省結(jié)合精準(zhǔn)脫貧，新設(shè)7421個生態(tài)管護綜合公益崗位，確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態(tài)管護員，讓貧困牧民在參與生態(tài)保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)守護者。四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編制了大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園試點范圍內(nèi)居民轉(zhuǎn)移安置實施方案，分散的居民點實行相對集中居住，扶持發(fā)展替代生計。福建省成立的聯(lián)合保護委員會優(yōu)先從村民中選聘相關(guān)服務(wù)人員，起草《武夷山國家公園管理條例》過程中多次組織召開社區(qū)座談會，充分聽取村委會和當(dāng)?shù)卮迕褚庖姟：笔±镁W(wǎng)格管護小區(qū)將神農(nóng)架國家公園社區(qū)居民優(yōu)先聘為護林員、環(huán)衛(wèi)工人等生態(tài)管護人員。

　　問：統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制的核心是什么？

　　答：針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統(tǒng)一事權(quán)分級管理、強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度等4個方面取得實質(zhì)性突破，大膽創(chuàng)新，補齊制度短板。

　　一是以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系。《總體方案》提出，要整合相關(guān)自然保護地管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責(zé)。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權(quán)，國家公園所在地方政府行使轄區(qū)（包括國家公園）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責(zé)。合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任，建立財政投入為主的多元化資金保障機制。

　　二是以系統(tǒng)保護理論為指導(dǎo)，強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理。統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標(biāo)，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動，不符合保護和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機制。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。

　　三是以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度為依托，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生。明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標(biāo)相協(xié)調(diào)。建立健全國家公園生態(tài)保護補償政策，加強生態(tài)保護補償效益評估，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用瘛＜覍W(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與國家公園建設(shè)管理各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域。

　　四是以國家公園立法為基礎(chǔ)，保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標(biāo)、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究出臺國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理和生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。

　　問：國家公園強調(diào)的全民公益性如何體現(xiàn)，普通百姓怎么受益？

　　答：國家公園的全民公益性，主要體現(xiàn)在共有共建共享。

　　一是提高共有比例。國家公園應(yīng)屬全體國民所有，目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內(nèi)集體土地，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。

　　二是增強共建能力。國家公園應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與，要充分調(diào)動政府、市場和社會各方面力量，優(yōu)化運行機制，創(chuàng)新管理模式，引導(dǎo)各類社會機構(gòu)特別是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與國家公園體制建設(shè)。要通過政策宣講、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、專題培訓(xùn)等方式，提高社會公眾參與共建的能力。

　　三是提升共享水平。國家公園應(yīng)著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。要加大生態(tài)保護及相關(guān)設(shè)施的投入，不斷提高生態(tài)服務(wù)和科普教育游憩服務(wù)的水平，為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領(lǐng)略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態(tài)文明建設(shè)。

　　問：中國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區(qū)，在中國建設(shè)國家公園，如何處理好與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系？

　　答：國家公園要妥善處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系，實現(xiàn)保護與發(fā)展和諧統(tǒng)一。

　　一是合理劃定功能分區(qū)。重點保護區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況，實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼。w土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護等多元化保護模式。

　　二是建立社區(qū)共管機制。根據(jù)國家公園功能定位，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國家公園管理機構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標(biāo)相協(xié)調(diào)，鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

　　三是健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

　　四是完善社區(qū)參與機制。引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

　　問：關(guān)于建立國家公園體制，下一步有什么樣的總體安排或計劃？

　　答：國家公園體制建設(shè)既要堅持長遠(yuǎn)目標(biāo)方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發(fā)展所處的階段性特征，認(rèn)真處理好體制轉(zhuǎn)換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進。

　　一是繼續(xù)穩(wěn)步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經(jīng)批復(fù)的試點方案要求，繼續(xù)探索創(chuàng)新，扎實做好試點任務(wù)落實工作，認(rèn)真梳理總結(jié)有效模式，提煉成功經(jīng)驗。

　　二是抓緊細(xì)化各項配套制度。各有關(guān)部門要按照建立國家公園體制總體方案重點任務(wù)分工，抓緊開展制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建國家公園空間布局、優(yōu)化完善自然保護地體系、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、建立健全監(jiān)管機制、構(gòu)建國家公園資金保障管理機制、健全嚴(yán)格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資產(chǎn)離任審計制度、制定國家公園法律法規(guī)等10項工作。

　　三是正式設(shè)立一批國家公園。按照“十三五”規(guī)劃《綱要》的有關(guān)部署，根據(jù)建立國家公園體制總體方案明確的國家公園功能定位和全國總體布局，在具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，整合相關(guān)自然保護地，設(shè)立一批國家公園。