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　　政府采購制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下財政支出管理的一項基本制度，對于提高財政支出效益，增強政府宏觀調(diào)控能力具有重要作用。目前，政府工程采購的一種新模式——代建制，正在全國各地試點并有趨熱之勢。

　　理性回歸

　　對政府投資項目實行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點市政項目的“代建制”。去年在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中要求各地政府盡快在市政項目中推行“代建制”。自去年以來，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是西部內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，代建制在政府的強力推動下，正在全面推開。

　　北京作為試行代建制的先行地區(qū)，北京市近期公布的《北京市政府投資建設(shè)項目管理辦法》規(guī)定，試行代建制的項目包括機(jī)關(guān)、醫(yī)院、大中院校的樓堂館所以及公路等各類政府投資項目。據(jù)了解，目前，面對2008年要投入使用的龐大的奧運工程建設(shè)，北京市首次在中國科學(xué)技術(shù)館新館、奧運網(wǎng)球中心、曲棍球場、沙灘排球場、射箭館、工人體育場和工人體育館改造以及羽毛球館等奧運項目上通過公開招標(biāo)，全面推行項目“代建人”制，其中中國科學(xué)技術(shù)館新館成為了最先啟動的代建項目。

　　《廣州市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》規(guī)定從2005年7月1日開始，財政資金投資占50%以上，投資額5000萬元以上的市政項目，均納入“代建制”范圍。這些項目包括：環(huán)境保護(hù)、市政道路等公用事業(yè)項目，民政及社會福利等社會事業(yè)項目，看守所、勞教所、戒毒所等政法設(shè)施以及各個政府部門的辦公用房。同時還規(guī)定，市政項目的代建單位，必須根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的規(guī)定，一般通過招標(biāo)確定，代建單位與項目業(yè)主應(yīng)無隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系。

　　9月，中國殘疾人聯(lián)合會和北京天鴻集團(tuán)舉行了中國殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地代建合同簽約儀式，這標(biāo)志著第一個中央投資“代建制”試點項目正式啟動。

　　9月，河南省建設(shè)廳出臺了《關(guān)于推行政府投資工程建設(shè)項目代建制的指導(dǎo)意見》，以進(jìn)一步保證工程質(zhì)量，控制工程造價，提高政府投資的效益。據(jù)介紹，代建制試點將在政府投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程范圍內(nèi)開展。對于非經(jīng)營性的政府投資工程，實行項目代建制，既可全程代建也可工程代建。全程代建即從項目的可行性分析、項目手續(xù)審批、施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、竣工驗收等，對項目實施全過程管理。工程代建則從設(shè)計和概算結(jié)束后，到竣工驗收和結(jié)算前，對項目實施施工過程管理。

　　10月中旬，海南省首條以代建制模式建設(shè)的高速公路——海口市繞城高速公路開工建設(shè)。

　　11月21日，寧夏博物館、寧夏圖書館和寧夏科技館三館代建合同簽字儀式在銀川舉行。據(jù)寧夏政府采購中心介紹，三館建設(shè)工程是自治區(qū)重點社會公益性建設(shè)項目和自治區(qū)成立五十周年重點獻(xiàn)禮項目，為了保障工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，寧夏在這些項目上首次引進(jìn)“代建制”。

　　鑒于全國各地興起的代建制，為便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，國家發(fā)改委投資司近日透露，《中央預(yù)算內(nèi)投資項目“代建制”試行管理辦法》將于近期出臺。據(jù)專家估計，全國大約每年有6000億元的政府投資工程進(jìn)入代建制運行。

　　代建單位組建

　　代建制，即政府投資項目通過招標(biāo)選擇專業(yè)化的項目建設(shè)機(jī)構(gòu)作為代建單位，由項目代建單位全面負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施，項目建成后移交給項目使用單位。其作用是體現(xiàn)了“投資、建設(shè)、管理、使用”職能的彼此分離，可以有效避免擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建設(shè)內(nèi)容等行為，以及“概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算”的三超問題，達(dá)到提高投資效益和管理水平的目的。

　　國家發(fā)改委投資研究所副研究員吳亞平撰文指出，“代建制”是地方政府在改革政府投資項目建設(shè)實施模式中的一項制度創(chuàng)新。目前，政府投資項目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式：第一，組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項目建設(shè)管理中心、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心。從一些事業(yè)單位性質(zhì)的建管機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系看，有的隸屬政府投資主管部門，如安徽省公益性項目建設(shè)管理中心為安徽省發(fā)展改革委的直屬事業(yè)單位；有的隸屬政府建設(shè)主管部門，如珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心即為珠海市建設(shè)局管理的事業(yè)單位；有的是獨立于投資、建設(shè)主管部門的政府直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署。

　　第二，選擇社會中介性質(zhì)的項目管理公司。一是有限選定代建機(jī)構(gòu)，如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如，上海市選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項目的工程管理公司。二是通過公開招標(biāo)或招募方式選定代建單位，如北京市通過公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。

　　專家認(rèn)為，這兩種方式各有所長，但前者更為可取。因為事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強的獨立性，在項目建設(shè)實施中并沒有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資資金的責(zé)任心相對更強。而后者均以盈利為主要目的，項目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大，其獲得的項目管理費可能越高，因而為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資的動力“天然”不足。

　　代建范圍確定

　　如何確定代建項目范圍？專家認(rèn)為，代建機(jī)構(gòu)可按照“基本集中，抓大放小”的原則確定。“基本集中”即指，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項目均應(yīng)納入代建范圍。對于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或設(shè)立項目法人并由項目法人負(fù)責(zé)項目全過程管理。其余項目，包括政府出資建設(shè)的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍。鑒于代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還處于探索階段，全部納入代建范圍的難度比較大，因此各地均實行“抓大放小”原則，將納入代建范圍的項目投資或建設(shè)規(guī)模控制在一定限額以上。

　　代建機(jī)構(gòu)職責(zé)

　　如何設(shè)定代建機(jī)構(gòu)的職責(zé)？專家建議按照“盡量全過程負(fù)責(zé)”的原則，包括根據(jù)項目使用單位要求，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作；根據(jù)投資主管部門下達(dá)的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目總預(yù)算，并報投資主管部門核定；負(fù)責(zé)項目招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批和施工報建等施工準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)項目建設(shè)實施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證和設(shè)計變更工作；負(fù)責(zé)編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)等。

　　造“防腐墻”

　　預(yù)算十有九超，甚至一超再超，巨額浪費造成投資成本提高，建設(shè)管理水平和投資效益下降，這是以往困擾政府重大建設(shè)項目的“老大難”問題。寧夏政府采購中心一位負(fù)責(zé)人分析，過去政府部門一旦獲得財政撥款的建設(shè)工程后，往往通過成立項目“基建辦”、“項目辦”等部門，直接找施工單位或包工頭建設(shè)。但隔行如隔山，這些“基建辦”們不僅對工程質(zhì)量方面的事情一竅不通易受蒙騙，而且由于投資、建設(shè)、驗收等權(quán)力均集中在一個部門中，所以會出現(xiàn)眾多的利益輸送過程，最后的結(jié)果往往是“大樓建起來，干部倒下去”。

　　代建制，為政府公共項目的建設(shè)探出了路子。首先從重點工程的實施情況看，嚴(yán)格執(zhí)行了財政預(yù)算。代建單位與地方財政廳、發(fā)改委簽訂協(xié)定，作為項目法人，嚴(yán)格按項目概算辦事，標(biāo)書制定只要超預(yù)算，即為廢標(biāo)，超預(yù)算資金財政一律不埋單。政府支付代建單位的進(jìn)度均控制在已完成工程量的80%左右。建筑規(guī)模按設(shè)計任務(wù)書實施，無任何搭車建設(shè)現(xiàn)象，克服了以往的項目使用單位和建設(shè)單位共為一體，使用單位往往從其自身利益出發(fā)，隨意變更建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致工程造價一超再超現(xiàn)象。

　　其次是專業(yè)性強，工作效率高。代建法人由于專業(yè)從事工程建設(shè)，有一支專業(yè)化隊伍，他們熟悉業(yè)務(wù)，熟悉市場，成本節(jié)約意識強，這種內(nèi)行管內(nèi)行，既提高工作效率，又節(jié)約成本，它使工程監(jiān)管更“專”。

　　再次，它使權(quán)力分置更“明”。說到底，全部資金由財政部門及國庫統(tǒng)一管理撥付，業(yè)主方既不管錢又不管建，代建單位也是看不見一分錢，所建項目又不是自己用，真正做到“量體裁衣”，從而防止工程越建越大，克服了投資、建設(shè)、管理、使用“多位一體”的弊端，四權(quán)分立且相互制衡，對腐敗的免疫力自然倍增。

　　最后，工程質(zhì)量高，是代建制的出發(fā)點和歸宿。建設(shè)指揮部建立了施工單位自檢、監(jiān)理單位抽檢、質(zhì)檢單位監(jiān)督的三級質(zhì)量管理，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，對每一道工序進(jìn)行全方位監(jiān)理、全過程跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

　　專家分析，作為逐漸被世界發(fā)達(dá)國家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項目實施管理方式，與現(xiàn)行政府投資項目管理體制和政府工程采購相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢，政府對代建制項目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項目具體實施依靠市場機(jī)制管理，從而有助于規(guī)范政府投資項目管理行為。實施代建制后，代建人在資金撥付、工程決算、審計等方面受到建設(shè)方的嚴(yán)格監(jiān)督，代建人與建設(shè)方相互監(jiān)督制約，提高了投資效益。建設(shè)方與承包商、供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低點，能有效遏制投資項目中的腐敗現(xiàn)象。