馮奎（中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員）

　　近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（簡稱《意見》）。這不僅凸顯了城市更新投資在推動城市高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，更反映出其在穩(wěn)增長中的重要性。

　　當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已超過65%，城市發(fā)展進入增量建設(shè)與存量更新并重的新階段。隨著城市規(guī)模持續(xù)擴張、功能迭代升級，老舊設(shè)施改造、空間優(yōu)化等需求日益迫切，城市更新投資規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢。

　　這次《意見》重點提出8方面城市更新任務(wù)，包括既有建筑改造利用；推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造；開展完整社區(qū)建設(shè)；推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造；修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)；保護傳承城市歷史文化等。僅就這些領(lǐng)域來看，預(yù)計未來5年，每年在城市更新領(lǐng)域投資總額應(yīng)10萬億元左右，將成為拉動內(nèi)需、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵力量。

　　城市“生命線”的系統(tǒng)升級尤為迫切。這部分更新范圍涵蓋供排水、燃氣、供熱等地下管網(wǎng)更新改造、經(jīng)濟集約型綜合管廊建設(shè)，以及污水處理體系升級等核心領(lǐng)域。以地下管網(wǎng)為例，我國部分城市管網(wǎng)服役年限超50年，滲漏、老化問題突出，改造需求迫切。

　　城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，既能改善民生還能釋放消費潛力。全國2000年前建成的老舊小區(qū)約17萬個，保守估計僅基礎(chǔ)類改造投資需求即達1.2萬億元，疊加加裝電梯、智慧社區(qū)等項目，總市場規(guī)模至少將再多增幾萬億元。

　　老舊街區(qū)、廠區(qū)及城中村改造能夠有效激活城市存量空間價值。商業(yè)街區(qū)升級可推動傳統(tǒng)商圈向體驗式、智慧化消費中心轉(zhuǎn)型；老舊廠區(qū)可轉(zhuǎn)型為文創(chuàng)園區(qū)、科創(chuàng)基地等新興載體；城中村改造關(guān)聯(lián)到公共服務(wù)設(shè)施補短板、土地集約利用等。全國部分重點城市待改造城中村項目，預(yù)估投資規(guī)模就已超萬億元。

　　歷史文化與公共空間更新能提升城市軟實力，也是重要的投資領(lǐng)域。一方面，歷史街區(qū)改造需兼顧保護與活化，可通過數(shù)字化展示、文旅融合等方式，讓歷史建筑“活起來”；另一方面，口袋公園、社區(qū)綠地等小微空間的建設(shè)，可有效緩解城市“綠色空間饑渴”。

　　盡管城市更新投資前景廣闊，但當(dāng)前項目落地仍面臨一些挑戰(zhàn)，核心在于投資吸引力還有待提升。

　　許多城市更新項目投資回報周期長。以老舊小區(qū)改造為例，除政府補貼外，企業(yè)需通過停車位收費、廣告運營等方式回收成本，往往需要8—10年才能實現(xiàn)盈利。這與社會資本追求3—5年回報周期的訴求有差距，導(dǎo)致一些相關(guān)企業(yè)參與積極性不足。

　　一些城市更新項目還可能面臨融資問題。由于一些項目周期長、抵押物不足等問題，銀行貸款審批門檻較高；發(fā)行債券則面臨信用評級要求高、融資規(guī)模受限等問題。而新興融資模式如REITs，目前僅適用于部分收益穩(wěn)定的項目，且發(fā)行流程復(fù)雜、底層資產(chǎn)確權(quán)難度大，目前還難以滿足大規(guī)模資金需求。

　　因此，要使數(shù)萬億的城市更新投資落地，就亟需出臺配套政策，增強投資吸引力。

　　第一，加大財政支持力度，構(gòu)建多層次資金保障體系。中央層面，應(yīng)通過超長期特別國債、中央預(yù)算內(nèi)投資，重點支持公益性強、收益性弱的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目；地方政府則可整合住建、財政等部門資金，設(shè)立城市更新專項資金，并在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，擴大專項債券發(fā)行規(guī)模。同時，探索建立“中央—地方—社會資本”的聯(lián)合投資基金，形成“政府引導(dǎo)、市場運作”的資金合力。

　　第二，完善稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)投資成本。需全面落實土地增值稅、契稅、印花稅減免政策，對符合條件的城市更新項目，可給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；針對老舊小區(qū)改造、歷史文化保護等項目，可探索增值稅即征即退政策，切實減輕企業(yè)負擔(dān)。

　　第三，創(chuàng)新金融支持方式，拓寬多元化融資渠道。可考慮鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)“城市更新貸”等專屬信貸產(chǎn)品，延長貸款期限至10—15年；應(yīng)推廣REITs試點，簡化發(fā)行流程，擴大底層資產(chǎn)范圍，將老舊廠房改造、商業(yè)街區(qū)運營等納入發(fā)行標(biāo)的；應(yīng)探索設(shè)立城市更新產(chǎn)業(yè)基金，通過“優(yōu)先級+劣后級”結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引保險資金、養(yǎng)老金等長期資本參與。

　　第四，優(yōu)化用地政策，釋放土地要素活力。應(yīng)強化“項目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項目走”機制，允許土地混合開發(fā)利用，支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為研發(fā)、文創(chuàng)等用途；應(yīng)建立低效用地盤活激勵機制，對主動改造的企業(yè)給予容積率獎勵、地價優(yōu)惠；應(yīng)簡化土地用途轉(zhuǎn)換審批流程，明確過渡期政策，降低企業(yè)用地成本和風(fēng)險。

　　此外，還需要完善項目審批制度，打造高效服務(wù)環(huán)境，提升項目推進效率，等等。通過一系列配套政策的協(xié)同發(fā)力，有望破解城市更新投資難題，釋放萬億級市場潛力，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。