所謂城市韌性，是指面對(duì)突發(fā)社會(huì)危機(jī)時(shí)，城市作出迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動(dòng)態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。近年來，由于極端天氣、自然災(zāi)害、傳染病等突發(fā)事件頻頻發(fā)生，越來越多的城市開始重視韌性城市建設(shè)。縱觀國際，紐約、倫敦、東京等國際大都市紛紛在城市遠(yuǎn)景規(guī)劃中提出增強(qiáng)城市韌性的新發(fā)展理念。

　　此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其應(yīng)對(duì)，也給城市韌性規(guī)劃提出了新的思考。

　　韌性城市的規(guī)劃內(nèi)涵

　　韌性一詞最早應(yīng)用于機(jī)械學(xué)、心理學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科，后來被拓展至城市學(xué)與規(guī)劃學(xué)研究。城市韌性代表了城市系統(tǒng)面對(duì)未來不可預(yù)測(cè)、不確定的沖擊時(shí)的應(yīng)對(duì)能力，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和制度韌性四個(gè)重要維度。美國北卡羅萊納大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)教授戈德沙爾克認(rèn)為，韌性城市是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，物質(zhì)系統(tǒng)的合理規(guī)劃通過人類社區(qū)建設(shè)而發(fā)揮作用。美國馬薩諸塞大學(xué)風(fēng)景園林與區(qū)域規(guī)劃系教授埃亨將具有以下五個(gè)特征的城市視為韌性城市：一是多功能性，功能單一的城市系統(tǒng)因缺乏內(nèi)部聯(lián)系而相對(duì)脆弱；二是冗余度和模塊化，即城市內(nèi)具有一定的重復(fù)和備用設(shè)施，在時(shí)間和空間上分散風(fēng)險(xiǎn)；三是生態(tài)和社會(huì)多樣性；四是多尺度的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)性，包括物質(zhì)系統(tǒng)的連結(jié)與人類群體的協(xié)作；五是有適應(yīng)能力的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

航拍的美國紐約曼哈頓景色。新華社發(fā)

　　從規(guī)劃層面而言，韌性城市的理念與傳統(tǒng)規(guī)劃理論一脈相承。美國著名城市規(guī)劃師雅各布在其經(jīng)典著作《美國大城市的死與生》中就提出了城市功能混合、小街區(qū)和多樣性的重要性，這與韌性城市的基本特征相當(dāng)契合。加州大學(xué)伯克利分校城市規(guī)劃學(xué)教授里特爾和韋伯在1973年就強(qiáng)調(diào)了不確定性對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的影響，這些傳統(tǒng)規(guī)劃思想也成了韌性城市理論發(fā)展的必要鋪墊。到二十世紀(jì)90年代末，韌性城市正式進(jìn)入規(guī)劃學(xué)科的視野，人們開始在城市規(guī)劃中通過調(diào)整社會(huì)框架、提升基礎(chǔ)設(shè)施能力來預(yù)防未來沖擊。在增強(qiáng)城市韌性的策略性研究中，存在著緩解和適應(yīng)兩種價(jià)值取向的爭(zhēng)議。緩解側(cè)重于減少?zèng)_擊給城市系統(tǒng)帶來的損失，而適應(yīng)則指明了通過適應(yīng)沖擊來增強(qiáng)城市韌性的另一解決辦法。例如，面對(duì)全球變暖給人類社會(huì)帶來的日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，許多大城市都在空間規(guī)劃中提出要綜合采取更嚴(yán)格的土地管理方式、減少能源使用量等措施，增強(qiáng)城市韌性以應(yīng)對(duì)氣候變化的巨大沖擊。可以說，韌性城市為空間規(guī)劃提供了一個(gè)應(yīng)對(duì)未來不可預(yù)測(cè)、不確定沖擊的新思路，能夠使得城市系統(tǒng)在面對(duì)突發(fā)干擾時(shí)受到的負(fù)面影響最小化。

　　國際大都市韌性城市發(fā)展規(guī)劃

　　伴隨著氣候變化、地震災(zāi)害、重大疫情等危機(jī)的頻頻發(fā)生，增強(qiáng)城市韌性成了許多城市應(yīng)對(duì)突發(fā)沖擊的策略性選擇。紐約、倫敦、芝加哥、鹿特丹、東京等國際大都市不約而同地在空間規(guī)劃中增加韌性城市規(guī)劃細(xì)則，韌性城市已然成為這些國家大都市發(fā)展規(guī)劃中的重要內(nèi)容。紐約的《一個(gè)強(qiáng)大而公正的紐約》、倫敦的《倫敦規(guī)劃》、東京的《創(chuàng)造未來——東京都長期戰(zhàn)略報(bào)告》中均有多處關(guān)于增強(qiáng)韌性城市的發(fā)展舉措。

　　紐約作為世界聞名的國際大都市，擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但也面臨著收入不平衡日益加劇、居住成本持續(xù)升高、核心基礎(chǔ)設(shè)施不斷老化等城市問題。為此，紐約市于2015年4月發(fā)布《一個(gè)強(qiáng)大而公正的紐約》城市發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃提出了四個(gè)具體的發(fā)展愿景，分別為增長和繁榮的城市、公正和公平的城市、可持續(xù)的城市以及有韌性的城市，其中可持續(xù)與有韌性均體現(xiàn)了韌性城市建設(shè)的基本思想。這表明，紐約不僅致力于成為世界最有活力的經(jīng)濟(jì)體，也強(qiáng)調(diào)要正視21世紀(jì)日益嚴(yán)峻的氣候變化等潛在危機(jī)，計(jì)劃通過增強(qiáng)社區(qū)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的韌性，使每條街區(qū)更加安全，建設(shè)最可持續(xù)的超大城市。
面對(duì)災(zāi)難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規(guī)劃鋪路

在日本東京淺草，部分行人戴口罩出行。新華社發(fā)

　　紐約規(guī)劃中提出了多項(xiàng)韌性城市建設(shè)舉措，這些措施涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和制度韌性四個(gè)維度：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)劃，調(diào)整區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；強(qiáng)化海防線以應(yīng)對(duì)全球變暖帶來的洪水和海平面上漲，為重要的沿海保護(hù)項(xiàng)目吸引新資金。第二，在經(jīng)濟(jì)韌性方面，重點(diǎn)監(jiān)督建筑、電力、運(yùn)輸和固體廢物四大關(guān)鍵行業(yè)的溫室氣體排放，以應(yīng)對(duì)氣候變化。第三，在社會(huì)韌性方面，加強(qiáng)并完善社區(qū)組織，強(qiáng)調(diào)社區(qū)在應(yīng)急行動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用。第四，在制度韌性方面，調(diào)整政府部門應(yīng)對(duì)洪水、氣候變化、空氣污染等突發(fā)事件的應(yīng)急方案，完善專項(xiàng)計(jì)劃與相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

　　倫敦的城市建設(shè)體現(xiàn)區(qū)域協(xié)作意識(shí)，倫敦市區(qū)與周邊區(qū)域共同構(gòu)成大倫敦，以分工合作促進(jìn)城市區(qū)域發(fā)展。倫敦市于2015年3月發(fā)布《倫敦規(guī)劃》，以大倫敦為規(guī)劃對(duì)象，旨在到2036年建設(shè)成為頂級(jí)全球城市。規(guī)劃提出了六個(gè)具體的發(fā)展愿景，分別為有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口增長挑戰(zhàn)的社會(huì)城市，國際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、成功的城市，擁有多樣化、強(qiáng)大保障和高可達(dá)性街區(qū)的城市，讓人愉悅的城市，低碳節(jié)能的世界級(jí)環(huán)保城市，所有人能輕松、安全、方便地找到工作機(jī)會(huì)和享受服務(wù)設(shè)施的城市。可以看出，規(guī)劃中所強(qiáng)調(diào)的積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、人口尤其氣候變化的挑戰(zhàn)，多樣化社區(qū)建設(shè)，以及低碳節(jié)能環(huán)保的理念，均體現(xiàn)了韌性城市的基本思想。

　　倫敦不僅致力于為個(gè)人和企業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和生活質(zhì)量，同時(shí)具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提出要引領(lǐng)世界應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的城市挑戰(zhàn)，特別是氣候變化所帶來的挑戰(zhàn)。倫敦規(guī)劃中提出了多項(xiàng)韌性城市建設(shè)舉措：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，重點(diǎn)改善中小企業(yè)、社區(qū)與中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，增強(qiáng)內(nèi)倫敦與外倫敦的聯(lián)結(jié)。第二，在經(jīng)濟(jì)韌性方面，嚴(yán)格執(zhí)行二氧化碳減排制度，因地施策，對(duì)不同企業(yè)、建筑和區(qū)域設(shè)定差異化的減排目標(biāo)。第三，在社會(huì)韌性方面，與市鎮(zhèn)、相關(guān)機(jī)構(gòu)、志愿部門加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源與保障性住房的最大化供給，關(guān)注特殊群體的公共服務(wù)水平。第四，在制度韌性方面，完善大倫敦區(qū)域的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)地方當(dāng)局就英格蘭東部和東南部的安全可持續(xù)發(fā)展管理展開充分協(xié)商。

　　東京地處環(huán)太平洋火山地震帶，地震海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)。其狹長的國土特征一定程度上限制了人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局，容易受到突發(fā)災(zāi)難的較大沖擊，因而韌性城市建設(shè)對(duì)于東京而言至關(guān)重要。東京于2014年12月發(fā)布《創(chuàng)造未來——東京都長期戰(zhàn)略報(bào)告》，旨在到2030年建設(shè)成為世界一流大都市。規(guī)劃還提出了兩個(gè)具體的發(fā)展愿景，一是舉辦史上最佳奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)，二是實(shí)現(xiàn)東京的可持續(xù)發(fā)展。為了保障奧運(yùn)會(huì)賽事的順利召開，東京制定了一系列防地震等自然災(zāi)害、維護(hù)公共治安的應(yīng)急預(yù)案，一定程度上增強(qiáng)了東京的城市韌性。雖然，由于新冠肺炎疫情影響，東京奧運(yùn)會(huì)已延期，但相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢(shì)必還將繼續(xù)進(jìn)行。同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展理念本就與韌性城市建設(shè)一脈相承，東京在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題、氣候問題時(shí)也強(qiáng)調(diào)提升城市的應(yīng)急預(yù)案水平與危機(jī)響應(yīng)能力。
面對(duì)災(zāi)難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規(guī)劃鋪路

英國倫敦，一名青年在英格蘭銀行大樓前玩滑板。新華社發(fā)

　　東京還提出到2030年要在社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)活力、城市基礎(chǔ)設(shè)施、藝術(shù)文化振興等方面超過倫敦、紐約、巴黎等城市。東京規(guī)劃中提出了多項(xiàng)韌性城市建設(shè)舉措：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，完善主要公路、機(jī)場(chǎng)線等交通要道的道路設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)地區(qū)間的可達(dá)性。第二，在經(jīng)濟(jì)韌性方面，踐行低碳可持續(xù)的發(fā)展理念，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)減少能耗，鼓勵(lì)新能源的開發(fā)和使用。第三，在社會(huì)韌性方面，提高建筑抗震抗災(zāi)的等級(jí)，做好應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案與準(zhǔn)備工作。第四，在制度韌性方面，政府履行好維護(hù)公共安全治安的職責(zé)，完善治安監(jiān)控與安保志愿隊(duì)伍建設(shè)。

　　全球新冠肺炎疫情考驗(yàn)韌性城市建設(shè)

　　本次新冠肺炎疫情的全球多點(diǎn)暴發(fā)給世界敲響了警鐘。當(dāng)前，對(duì)于建立起包括能夠積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的韌性城市比以往都更為緊迫。各國都意識(shí)到必須從本次疫情中有所反思，要加緊前瞻布局增強(qiáng)城市韌性，為應(yīng)對(duì)未來的突發(fā)災(zāi)害做更加充足的準(zhǔn)備。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)方面，一要完善大城市與周邊地區(qū)的交通設(shè)施，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系與城市韌性。二要增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的冗余度與模塊化特征。為了應(yīng)對(duì)未來的突發(fā)災(zāi)害，在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)保留一定的重復(fù)與備用設(shè)施，在時(shí)間和空間上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。通過建設(shè)基站、封閉環(huán)衛(wèi)倉等移動(dòng)公共設(shè)施模塊，能夠有效提高危機(jī)時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施再利用的韌性程度。

　　在經(jīng)濟(jì)韌性建設(shè)方面，堅(jiān)持以低碳可持續(xù)的發(fā)展理念指導(dǎo)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，積極應(yīng)對(duì)全球化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社會(huì)環(huán)境帶來的巨大挑戰(zhàn)。一方面，鼓勵(lì)新能源的開發(fā)和使用，推廣節(jié)能環(huán)保的綠色生產(chǎn)舉措。另一方面，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)和整個(gè)社會(huì)減少能源消耗，降低碳排放。與此同時(shí)，要以本次疫情為鑒，規(guī)劃重大突發(fā)危機(jī)給城市經(jīng)濟(jì)，特別商業(yè)經(jīng)濟(jì)造成較長時(shí)期沖擊的彈性網(wǎng)絡(luò)和補(bǔ)償機(jī)制。

日本東京銀座，人們身著傳統(tǒng)服裝參加潑水活動(dòng)。新華社發(fā)

　　在社會(huì)韌性建設(shè)方面，重視并加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)，彌補(bǔ)社區(qū)管理短板。社區(qū)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中具有難以替代的基礎(chǔ)性作用。美國康奈爾大學(xué)城市和區(qū)域規(guī)劃系教授坎帕內(nèi)拉以美國新奧爾良市的颶風(fēng)危機(jī)為例，研究發(fā)現(xiàn)韌性城市的形成實(shí)質(zhì)上依賴于足智多謀的社區(qū)力量。從我國本次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)中也不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)成了疫情防控的基本作戰(zhàn)單元，也是極為重要的一環(huán)。社區(qū)的管理短板將直接影響疫情防控效果，一個(gè)社區(qū)的管理失效將很快影響到多個(gè)周邊社區(qū)。為此，各國城市都應(yīng)當(dāng)更加重視基層社區(qū)建設(shè)，及時(shí)完善社區(qū)設(shè)施與人員配置，為應(yīng)對(duì)未來的突發(fā)災(zāi)害做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作。除了彌補(bǔ)社區(qū)自身的管理短板以外，也應(yīng)積極完善社區(qū)與生活物資運(yùn)輸?shù)谋Ｕ象w系建設(shè)，以增強(qiáng)社區(qū)系統(tǒng)的韌性來實(shí)現(xiàn)城市韌性的強(qiáng)化。

　　在制度韌性建設(shè)方面，完善韌性城市相關(guān)規(guī)劃政策與制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)制度落地實(shí)施，不僅要提出加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力的目標(biāo)，更需要在規(guī)則細(xì)則中就城市防災(zāi)格局、廣域防災(zāi)體系等措施作出明確的制度安排。在城市運(yùn)行的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，所有的城市都應(yīng)當(dāng)以本次全球疫情為鑒，加快建設(shè)綜合應(yīng)急體系，完善應(yīng)急指揮救援系統(tǒng)、生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)、應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備系統(tǒng)等系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)提高城市應(yīng)急救災(zāi)水平。

　　作者：李國平 楊藝（北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長兼首席專家、北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生；本文系北京大學(xué)首都高端智庫和國家自然科學(xué)基金〔41671120〕成果）