1　全新自資部，歷史新起點

　　現在在體制機構上，行政層面實現了統一的自然資源管理和用途管制，也明確了自然資源部的一個主要責任。同時，經過前一段時間的討論，應該說在理念上實現了生態文明建設和高質量發展的辯證統一，生態文明建設和高質量發展，相互促進、相互支持，這二者其實是一個辯證統一的關系。未來有可能在法律上要實現由“多龍”共治走向全面整合，這個針對的是空間資源，現在各種法律可能還需要有一個整合的過程。從事權上，結束了“多規”在各個部門的分治歷程。因為現在空間規劃類型和層次特別多，這一次的改革實際上也有一個意圖，就是在空間規劃的管理事權上希望能夠統一起來（圖1）。換句話說，自然資源部是一個新的部門，如果還是按照原來國土部門的慣性思維來思考問題、解決問題的話，可能難當重任。

圖1　原發改、國土和城鄉規劃三個部門的主要空間規劃

　　2　規劃整合期，面臨新挑戰

　　規劃的整合期面臨著一些新的挑戰。首先，探索中國特色的空間規劃的體制，要處理好三大關系。

　　一是處理好保護與發展的關系。要兼顧綜合思維、底線思維和戰略思維，按照“五位一體”總體布局優化國土空間開發格局。這一點特別重要，因為我們所有的經濟、社會、文化活動都離不開空間這個載體，我們的目標是要實現“五位一體”全面發展，如果按過去分治的思路，很可能就看中其中一點而不及其余。中華民族偉大復興一定是要奮斗出來的，美麗中國、美麗城市一定是要建設出來的，靠控制是控不出來的，僅靠控制只能有效實現某一個目標，所以“五位一體”的思維非常關鍵。換句話說要實現偉大復興，對于國土空間來說，保護和發展都很重要，當然從戰略思維上看，要區分問題的重要性和迫切性。當前階段最突出的是生態環境問題，所以保護問題尤為緊迫。

　　二是處理好政府和市場的關系。政府的職責主要還是看住底線，資源的保護、基本服務供給還有公共政策制定；而市場的作用不能忽略，在環境底線和資源利用上限之間，這個區間應該要更好地發揮市場機制的作用，在自然資源的保護和合理利用當中發揮它對資源配置的決定性作用，也就是不能一插到底，全部由政府來管控。

　　三是處理好中央和地方的關系。中國這么大，可能還是要建立一個層級清晰、分級授權、各有側重、有效傳導的空間規劃體系。

圖2　空間規劃體系構成

　　第二，強化頂層設計，統籌推進空間規劃的4個體系。空間規劃是市場經濟國家重要的公共政策，是政府保障公共利益、優化空間資源配置、落實用途管治的重要工具。空間規劃是4個系統的有機整體（圖2）。

　?。?）構架完備的政策法規體系，加快推進空間規劃立法，在國家層面制定《國土空間規劃和開發保護法》，明確國土空間規劃的法律地位和其對國土空間開發、利用、保護、治理等的基礎性、約束性作用，制定符合主體功能區的相關配套政策，改進國土空間用途管制、用地用海計劃管理等政策措施，健全空間規劃的政策體系。

　?。?）構建層次分明的編制審批體系，建立規則明晰、管控有力、產權保護、轉用有序的用途管制制度。在城鎮開發邊界內，實施空間用途和開發強度管控，實行“詳細規劃+用途許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外，劃定主導用途分區，實行“約束指標+分區準入”的管制方式，對以國家公園為主體的保護地和海岸帶地區，實行特殊保護。

　　（3）構建責權明晰的實施監督體系（圖3）。建設縱向聯動、橫向協同國土空間規劃監測和預警平臺，對我國國土空間規劃體系實施進行監督，形成一套工作機制、一套技術規程，一個信息平臺。

　?。?）構建開放協作的技術支撐體系，整合、修訂和完善各類標準。城鄉規劃領域初步統計涉及基礎標準、通用標準、專用標準近200項，其中正在修訂的有60多項，在研在編的有50多項。國家在城鄉規劃、國土規劃、國土資源、林業、海洋、測繪、地信等領域的多項標準亟須統一和整合。

圖3　構建責權明晰的實施監督體系

　　第三，要突出“五大”特性，彰顯空間規劃的綜合性，既然所有資源統籌到一起，這5個特性就要顯現出來。

　　一是戰略性，以空間為載體，綜合考慮經濟、社會、文化、生態發展戰略問題；

　　二是基礎性，守住底線，統一所有國土空間布局與用途管制；

　　三是操作性，目標、問題、對策、實施等路徑清晰可行；

　　四是科學性，尊重發展規律，“規劃科學是最大的效益”；

　　五是權威性，規劃是必須遵守的法律，“規劃折騰是最大的忌諱”（圖4）。

圖4　空間規劃的綜合性

　　第四，要取長補短，體現空間規劃的創新性。目前這些編制單位、研究機構都在積極溝通，相互學習，未來的工作既然是全新的東西，要吸收各家之長，使空間規劃打破部門的藩籬，實現涅槃重生；如果抱著我們原來的教條不變、不開放，可能難以實現新時期的要求。

　　3　行業新時代，學科新征程

　　我們的行業進入了一個新時代，我們的學科也要踏上一個新征程。

　　第一，要探索規律：究天人之際，通古今之變。這是吳良鏞先生給我們院題詞時引用了司馬遷的一句話，我覺得學科學術探究的是各方面的規律，行政管理雖然有變化，但城鄉規劃作為一門學科，它探索人居環境、格物致知的屬性并沒有變化，所以對學術的研究規律我們依然是要遵循的。我們應該總結中國城鄉規劃的理論、范式和對世界人居環境方面的貢獻，這個工作依然有意義。

　　第二，要突出優勢，保持鮮明特色，實現歷史傳承。我國在這個領域有很多高校，以清華、同濟為代表的是有建筑背景的老八校，也有一些基于人文地理背景的學校，還有以人大為代表，基于公共管理背景的學校，他們都為城鄉規劃的研究實踐提供了人才、提供了支撐，有非常鮮明的優勢。國外也有一些類似的院校，像哈佛一直是以設計為特色的教育，哥倫比亞大學和加利福尼亞大學洛杉磯分校（UCLA）是以行政、經濟為特色，這種鮮明的特色也是難能可貴的，應該得到傳承和弘揚。

　　第三，要包容并蓄，集百家之長，成一家之言。開放的學術和有效的集成非常重要，希望新成立的自然資源部能夠有這種胸懷，能夠吸納各方的意見。

　　最后就是與時俱進，要關注焦點問題，引領學科的發展壯大。學科的發展有自己的研究規律，也有國家、這社會對學科的需求。我們處在一個大變革時期，處在要建設美麗中國、開創美好生活，建設一個讓老百姓更滿意的城鄉人居環境的時期，這個時候恰恰是有用武之地的。

　　現在要解決的問題是多面性的，越來越復雜，光靠一個人、一個機構或者一個學校是很難去面對的，難以解決所有問題，所以要博采眾長、攻堅克難。解決復雜問題需要多學科和多個機構的協同合作，一個單位包打天下是很難的。

　　（作者為中國城市規劃設計研究院院長）