[摘要] 習近平總書記高度重視城市規劃工作，從優化城市空間布局、打造城市建設精品力作、統籌城市規劃建設與管理、城市生態環境保護、保護歷史文化遺產、區域協同發展等幾個方面，對做好首都城市規劃提出了一系列要求，指出要實行多規合一、維護規劃的嚴肅性和權威性，以人民是否滿意等作為衡量標準，確保規劃落實到位。

　　[關鍵詞] 城市規劃；功能定位；首都建設；落實舉措

　　[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2019）03-0010-04

　　黨的十八大以來，習近平總書記不僅對如何制定城市規劃提出了許多重要論斷，還對制定城市規劃的根本依據、規劃的實施、監督和評價等一系列問題進行了論述。2014年，他在北京視察工作時指出，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。2017年，習近平總書記再次視察北京工作，強調編制好北京城市總體規劃對疏解非首都功能、治理“大城市病”，提高城市發展水平與民生保障服務具有重要意義。

　　首都城市功能定位是做好規劃的根本依據

　　城市功能是指城市所承擔的任務和所發揮的作用。習近平總書記高度重視功能定位對城市發展的決定作用。2010年8月，時任國家副主席的習近平來北京調研。在調研過程中，他要求北京立足首都功能定位，著眼提高“四個服務”水平，努力把北京打造成國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都。這次重要講話體現了習近平總書記對“首都功能”的新思考。

　　2014年2月，習近平總書記視察北京，把脈北京日趨嚴重的“城市病”，指出北京的問題從表面上看是人口過多帶來的，其深層次上是功能太多帶來的。他提出，北京首先要明確城市戰略定位，堅持和強化全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成國際一流的和諧宜居之都。在此基礎上，要調整疏解非首都核心功能，優化三次產業結構，特別是工業項目選擇；有效控制人口規模，增強區域人口均衡分布。

　　2017年2月，習近平總書記第二次來北京視察工作，在隨后的講話中他要求要結合最新版的規劃編制，深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的問題。“建設一個什么樣的首都”的問題就是北京城市功能定位問題。習近平總書記指出北京要堅持“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的戰略定位，堅持把建設國際一流的和諧宜居之都作為戰略目標，有所為、有所不為，著力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，做到服務保障能力與城市戰略定位相適應，人口資源環境與城市戰略定位相協調，城市布局與城市戰略定位相一致。在這一過程中，還必須處理好“都”與“城”“舍”與“得”的關系。對于前者，北京要增強首都意識，堅持首都城市戰略定位，做到首都的規劃建設始終圍繞“四個中心”城市戰略定位來開展，首都的發展自覺圍繞“四個中心”城市戰略定位來推進；對于后者，必須緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”來提升首都功能和發展水平。

　　科學制定首都城市規劃

　　習近平總書記指出，做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。只有科學地編制城市規劃，才能實現規劃的戰略引領和剛性控制。在制定城市規劃方面，他提出了大量具體要求，為科學制定城市規劃提供了重要遵循。

　　優化城市空間布局。優化城市空間結構布局，是城市規劃的主要內容之一。習近平總書記要求降低城市開發強度，統籌生產、生活、生態三大布局，改變城市單中心、“攤大餅”式的發展模式。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上作重要講話，他強調，今后城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大。他指出，要根據區域自然條件，科學設置開發強度，盡快劃定每個城市特別是特大城市開發邊界，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。大城市在發展上不要貪大求多，搞得虛胖，最后患上“城市病”，要逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的城市發展格局。2017年6月，在審議北京城市總體規劃時，他提出要優化城市空間結構布局，做好不同功能用地加減法，把握職住用地比例，適當“留白增綠”；要堅持人口與建設規模雙控，補充完善群眾生活必需的公共服務設施，增強群眾的獲得感。為了破解北京單中心發展的弊端，以習近平同志為核心的黨中央果斷作出了規劃建設北京城市副中心和河北雄安新區的重大戰略部署。“一體兩翼”的城市空間新格局為北京未來的城市發展提供了廣闊的舞臺。2019年伊始，《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》和《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》獲中央批復，在1月16日—18日召開的京津冀協同發展座談會上，習近平總書記強調要保持歷史耐心和戰略定力，高質量高標準推動雄安新區規劃建設；以北京市級機關搬遷為契機，高質量推動北京城市副中心規劃建設。

　　打造城市建設精品力作。2014年，習近平總書記視察北京，對北京工作提出5點要求，要求北京提升城市建設特別是基礎設施建設質量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系，遏制“攤大餅” 式發展，以創造歷史、追求藝術的高度負責精神，打造首都建設的精品力作。高標準建設城市的思想特別鮮明地體現在習近平總書記對城市副中心和雄安新區的要求上。他強調，北京城市副中心和雄安新區的規劃建設，要能夠經得起千年歷史檢驗，這是我們這一代中國共產黨人留給子孫后代的歷史遺產。在城市副中心考察時，習近平總書記指出，站在當前這個時間節點建設北京城市副中心，要有 21 世紀的眼光，規劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。不但要搞好總體規劃，還要加強主要功能區塊、主要景觀、主要建筑物的設計，體現城市精神、展現城市特色、提升城市魅力。2017年2月23日，習近平總書記到河北雄安新區考察并主持召開座談會。他指出，建設雄安新區是一項歷史性工程，一定要保持歷史耐心，有“功成不必在我”的精神境界。2018年2月22日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議。會議強調，建設雄安新區是千年大計、國家大事，要保持歷史耐心，穩扎穩打，一茬接著一茬干，努力建設高水平的社會主義現代化城市。

　　統籌城市規劃、建設與管理。與城市規劃和建設同樣重要的還有城市的管理和治理。2014年，習近平總書記在視察北京時，要求北京要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強市政設施運行管理、交通管理、環境管理、應急管理。他強調，城市管理是一門科學，需要精心打理，打理好了還有很多可以擴展的空間，要求北京加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標、方法、模式都要現代化。2017年，在審議北京城市總體規劃時，他提出北京加強城市精細化管理要走“精治、共治和法治”的路子，靠“精治”就要將城市管理的觸角向街巷胡同延伸，落實好街巷長制，背街小巷最能體現精細化管理水平。靠“共治”就要廣泛吸收群眾主體參與社會治理，注意推廣“朝陽群眾”“西城大媽”等群眾組織經驗。靠“法治”就要堅持依法治理，對違法建設、開墻打洞等城市亂象，必須堅持依法治理。

　　重視城市生態環境保護。習近平總書記在2013 年的中央城鎮化工作會議上強調，“城市規劃建設的每個細節都要考慮對自然的影響”，要求“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。 2014年視察北京時，習近平總書記指出，大氣污染防治是北京發展面臨的突出問題，并對控制PM2.5提出明確要求，要求北京從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環境執法監管，認真進行責任追究。2017年再次視察北京工作時，習近平總書記以大氣污染和交通擁堵來舉例，指出造成問題的因素很多，解決問題也必然是多途徑的，需要一個過程，要科學分析、綜合施策。

　　保護歷史文化遺產。習近平總書記一貫重視城市歷史文化遺產的保護工作，這一點在他做地方工作時就有所體現。例如在正定工作時，他推動了當地古建筑大佛寺的修繕工作；在福州工作時，時任省長的他為福州市知名文物學者、曾任福州市文物局局長的曾意丹所著《福州古厝》一書作序等。習近平總書記2014年、2017年兩次視察北京，分別對北京的歷史文化保護問題作出指示，他指出，北京是中華文明的一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產，是首都的職責，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承城市歷史文脈；要構建涵蓋舊城、中心城區、市域和京津冀的歷史文化名城保護體系，更加精心保護好世界遺產，加強對“三山五園”、名村名鎮、傳統村落的保護和發展，加強對文物、優秀近現代建筑、工業遺產、非物質文化遺產的保護，凸顯北京歷史文化的整體價值，突出“首都風范、古都風韻、時代風貌”的城市特色。在談到通州城市副中心建設時，他強調，通州有不少歷史文化遺產，在建設過程中要嚴加保護。

　　注重區域協同發展。當今的城市發展更加強調城市之間的協同發展、聯動發展，習近平總書記很早就認識到這一城市發展規律。2014年視察北京時，他指出，要解決北京遇到的突出問題，必須要把北京納入到京津冀和環渤海經濟區的戰略空間中加以考量。2015年在中央城市工作會議上，習近平總書記重點談了城市協同發展的重要性。他要求各城市群借鑒京津冀協同發展的有效做法，打破在自家“一畝三分”地上轉圈圈的思維定式，結合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能。要強化大城市對中小城市的輻射和帶動作用，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。要建立跨地區利益分享機制、創新合作機制。2019年1月16日—18日，習近平總書記到雄安新區、天津和北京城市副中心考察，主持召開了京津冀協同發展座談會并發表重要講話。在考察過程中，他對推動京津冀協同發展提出6方面要求，并指出“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，卻瓣瓣同心”“我相信京津冀的未來一片光明”。

　　多措并舉確保首都城市規劃落實

　　實行多規合一。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上發表的重要講話中提出，“建立空間規劃體系”“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”和“切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線”“要一張藍圖干到底”等城鎮化工作任務，將建立空間規劃體系、形成一張藍圖、限定城市發展邊界、劃定生態紅線等工作提到國家政策高度，為“三規合一”工作的開展指明了方向。2017年習近平總書記在視察北京時再次指示，在規劃方式上，要堅持城鄉統籌、落實“多規合一”，整合各種空間規劃和相關專項規劃，形成一本規劃、一張藍圖，做到底圖疊合、指標統合、政策整合。新版北京城市總體規劃圍繞上述意見提出了一系列政策舉措。

　　維護規劃的嚴肅性和權威性。好的藍圖更需要好的執行。近幾年，隨著我國城鎮化的急劇發展，“一任領導一任規劃”等尷尬問題不斷凸顯，如何更好地、更有力地執行城市規劃成為一大難題。對此，習近平總書記反復強調保證規劃的嚴肅性和權威性非常重要。實現這一目標的重要途徑之一就是立法。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行。習近平總書記強調，要全面貫徹依法治國方針，依法規劃、建設、治理城市，促進城市治理體系和治理能力現代化。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。要深入推進城市管理和執法體制改革，確保嚴格規范公正文明執法。2017年視察北京時，習近平總書記強調，總體規劃經法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性。2017年審議北京城市總體規劃時，他再次強調，堅決維護規劃的嚴肅性和權威性。規劃一經確定就具有法律效力，不允許任何部門和個人隨意修改、違規變更。要以釘釘子精神抓好規劃落實。一旦發現違法違規行為，嚴肅查處，絕不姑息。

　　堅持以人民為中心的價值立場。“以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特征，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨。習近平總書記指出，“城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準”。中央政治局會議也指出“要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，從廣大市民需要出發”。習近平總書記提出，城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，提出解決問題的綜合方略。要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感。

　　[參考文獻]

　　[1]習近平.在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

　　[2]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

　　（作者簡介：齊心，北京市社會科學院城市問題研究所副所長、研究員）