從目前PPP模式運(yùn)用的情況來看,最為成熟的主要是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,如污水處理、供水、園林、垃圾處理、燃?xì)獾刃袠I(yè)。這些行業(yè)大多涉及國計民生,合作期限往往都比較長,大多在十幾年到30年不等。在這么長的合作期限內(nèi),法律政策環(huán)境、市場情況等都會發(fā)生巨大的變化,項(xiàng)目要能真正順利推進(jìn),并不容易。從近年數(shù)百個PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)來看,實(shí)施效果較好的PPP項(xiàng)目往往都有完備而公允的項(xiàng)目協(xié)議作支撐,而且這些協(xié)議在風(fēng)險及其分配機(jī)制的設(shè)計方面都做得比較到位和合理。

　　首先,要能識別出各種可能的風(fēng)險。

　　只有識別出了風(fēng)險,才能談得上防范風(fēng)險和解決問題。因此,項(xiàng)目協(xié)議擬定過程中,要充分考慮、反復(fù)斟酌,把各種風(fēng)險都盡可能考慮到。例如,污水處理BOT項(xiàng)目就可能面臨建設(shè)成本超支、污水進(jìn)水量不足、污水進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)、污水處理費(fèi)支付不及時、不可抗力、運(yùn)營成本超支等多種風(fēng)險。不同類型的項(xiàng)目面臨的具體風(fēng)險有很大差異,但就大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言,歸納起來,幾乎都會面臨著服務(wù)量、服務(wù)價格、資本支出或運(yùn)營成本超支等方面的風(fēng)險。

　　其次,要設(shè)計合理的風(fēng)險分配機(jī)制。

　　風(fēng)險分配機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵是要讓最有能力化解風(fēng)險的一方來承擔(dān)風(fēng)險或各方共同分擔(dān)合適的風(fēng)險。不同的項(xiàng)目風(fēng)險分配機(jī)制的設(shè)計有所不同。但不管是什么項(xiàng)目,最核心的一點(diǎn)就是要講求公允和平等互利,講求風(fēng)險共擔(dān)、利益共享,誰也不要獨(dú)享利益,誰也不要牟取暴利,如此才能走得長遠(yuǎn)。

　　盡管要實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目各種風(fēng)險的完全預(yù)判和解析是非常困難的,但制定原則性的風(fēng)險分配和解決機(jī)制是非常必要的。

　　從風(fēng)險的本質(zhì)來看,許多問題或新情況的出現(xiàn),最終的結(jié)果都會引致資本性支出或運(yùn)營成本增加。因此,在項(xiàng)目協(xié)議簽訂前,從財務(wù)角度進(jìn)行分析判斷就顯得尤為重要,依據(jù)財務(wù)分析結(jié)果來提出原則性的風(fēng)險分配和解決機(jī)制,以使得在出現(xiàn)問題或新情況時,企業(yè)能恢復(fù)到簽訂協(xié)議時可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)地位或財務(wù)狀況。

　　下面筆者就以國內(nèi)運(yùn)作較為成熟的污水處理項(xiàng)目為主,兼顧地鐵、供水等其他類型的項(xiàng)目來談?wù)劮?wù)量、服務(wù)價格、資本支出或運(yùn)營成本超支等3大類主要風(fēng)險的分配機(jī)制設(shè)計。

　　一是服務(wù)量的風(fēng)險分配設(shè)計。

　　對于污水處理項(xiàng)目來說,服務(wù)量的風(fēng)險主要是污水進(jìn)水量不足。這種風(fēng)險涉及投資人的合理收益,一般由政府承擔(dān)。通常的做法是在協(xié)議中約定基本水量,如果實(shí)際進(jìn)水量達(dá)不到基本水量的,則按照基本水量付費(fèi)。但是在實(shí)際進(jìn)水量超出基本水量時,因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)按照基本水量獲得了合理回報,所以把超出部分作為超額水量處理,對污水處理價格予以打折。

　　對于地鐵項(xiàng)目而言,服務(wù)量的風(fēng)險主要表現(xiàn)為客流不足。在項(xiàng)目初期都會對客流進(jìn)行預(yù)估,但很難準(zhǔn)確。北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目設(shè)計了客流風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,即如果實(shí)際客流連續(xù)3年低于預(yù)期客流,政府要向特許公司進(jìn)行補(bǔ)償;如實(shí)際客流超過了預(yù)測的客流,特許公司有義務(wù)把獲得的利潤跟政府分享。

　　二是服務(wù)價格風(fēng)險分配設(shè)計。

　　污水項(xiàng)目在合作初期會約定污水處理價格,但這個價格如果30年不變,企業(yè)肯定要虧損。因此要設(shè)計合理的污水處理價格調(diào)整機(jī)制,主要針對運(yùn)營過程所涉及的電費(fèi)、藥劑費(fèi)、人工成本、稅率等因素的變化進(jìn)行調(diào)整,使得企業(yè)在相關(guān)因素發(fā)生變化的時候仍能獲得在合作期初預(yù)計的經(jīng)濟(jì)地位。

　　對于供水、地鐵等需要向用戶收費(fèi)的項(xiàng)目,企業(yè)向用戶提供服務(wù)或產(chǎn)品的價格是政府制定的,但這個價格往往偏低,無法使企業(yè)獲得合理回報。因此,政府需要按照協(xié)議價格與企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。在企業(yè)提供的實(shí)際服務(wù)量與基本服務(wù)量相當(dāng)?shù)那闆r下,當(dāng)中標(biāo)或協(xié)議價格大于政府定價時,則需要政府給予補(bǔ)貼;但如果實(shí)際服務(wù)量遠(yuǎn)大于基本服務(wù)量時,企業(yè)可能存在超額利潤,此時就需要與政府分享超額收益。北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定,如果實(shí)際平均人次票價低于協(xié)議的測算,市政府將就其差額給予特許公司作為補(bǔ)償;如果實(shí)際平均人次票價收入水平高于協(xié)議的測算,則特許公司需將差額的絕大部分返還給政府。

　　三是資本支出或運(yùn)營成本超支風(fēng)險分配設(shè)計。

　　資本支出或運(yùn)營成本超支風(fēng)險的具體表現(xiàn)有很多,要注意區(qū)別對待。但總體來講,這類風(fēng)險處理的基本原則就是“誰造成風(fēng)險的就主要由該方承擔(dān)”。非企業(yè)自身原因造成的,大多數(shù)情況下應(yīng)該由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。

　　具體而言,如果是由于企業(yè)自身經(jīng)營管理問題造成超支的,應(yīng)由企業(yè)自己承擔(dān)。但如果是因?yàn)榭陀^因素(如電費(fèi)、主要原材料價格、人工成本等上漲)導(dǎo)致成本超支的,則由政府和企業(yè)共同承擔(dān),這可以通過調(diào)價公式來解決,在公式設(shè)計上可以考慮一定程度范圍內(nèi)的風(fēng)險由企業(yè)自擔(dān),超出后的風(fēng)險由政府承擔(dān)。如果因國家和地方有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定,對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝技術(shù)等要求提高導(dǎo)致企業(yè)必須投入改造費(fèi)用或增加運(yùn)行成本的,這種風(fēng)險應(yīng)由雙方共同承擔(dān)(同樣是企業(yè)先自擔(dān),超出部分由政府承擔(dān))。

　　上述風(fēng)險只是項(xiàng)目中可能涉及的部分風(fēng)險而已,實(shí)際面臨的風(fēng)險還可能更多。在實(shí)施過程中,還會有種種新的變化,有時候這種變化甚至是期初無法預(yù)料的。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時,遵守契約精神就顯得尤為重要,這時合作各方坐下來好好談,按照協(xié)議確定的基本原則進(jìn)行協(xié)商解決是很必要的,協(xié)調(diào)解決的結(jié)果通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議予以明確。