隨著生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略、城市規(guī)劃走向城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以外地區(qū)的規(guī)劃管理向標(biāo)準(zhǔn)化、法制化轉(zhuǎn)變成為一個(gè)迫切需要解決的問題。但是，目前該類地區(qū)的規(guī)劃管理體系還未建立，而且該類地區(qū)規(guī)劃管理的內(nèi)容和機(jī)制與現(xiàn)有的規(guī)劃管理體系并不相容。為此，作者北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院碩士研究生唐婷，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師呂斌，成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃五所張文新在《規(guī)劃師》2016年第7期撰文，為大家分享了成都市在生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)開展了一系列的探索，從區(qū)域資源條件和管理目標(biāo)出發(fā)，圍繞規(guī)劃管理的手段和該類地區(qū)的特點(diǎn)，提出了規(guī)劃管理的技術(shù)體系和核心內(nèi)容，為類似地區(qū)的規(guī)劃管理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)。

　　生態(tài)隔離區(qū)的內(nèi)涵：

　　生態(tài)紅線區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)之間的連接地帶

　　不同于一般城市僅將城市近郊綠帶作為生態(tài)隔離區(qū)來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)隔離目標(biāo)的做法，成都市將生態(tài)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了深度融合，立足規(guī)劃管理全覆蓋，以城鄉(xiāng)一體化的視角，全面認(rèn)識(shí)市域內(nèi)不同地區(qū)的生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能，把市域劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)和生態(tài)隔離區(qū)(圖1)。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)主要承擔(dān)城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)聚集的功能；生態(tài)紅線區(qū)主要承擔(dān)維護(hù)生態(tài)安全底線的功能；介于兩者之間的生態(tài)隔離區(qū)既承擔(dān)維護(hù)市域生態(tài)格局、防止城鎮(zhèn)無序蔓延、保障城市安全的功能，又承擔(dān)著維持農(nóng)村居民生產(chǎn)生活有序開展和為城市居民提供休閑場(chǎng)所的功能。成都市的做法體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)涵的全面認(rèn)識(shí)，即生態(tài)隔離區(qū)一邊連接著城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，關(guān)系著城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，另一邊連接著生態(tài)紅線區(qū)，通過多種生態(tài)廊道將生態(tài)紅線區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)之間的生態(tài)空間連接起來；并且生態(tài)隔離區(qū)承載著大量的農(nóng)村生產(chǎn)、村民居住、城市居民休閑活動(dòng)，是生態(tài)文明和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵區(qū)域。

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理的重要性：

　　決定城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的成效

　　在成都市劃定的3個(gè)分區(qū)中，生態(tài)紅線區(qū)可按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理，城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)可按法定規(guī)劃進(jìn)行管理，但是在生態(tài)隔離區(qū)，將整體的規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)下去卻非常困難，這是因?yàn)樯鷳B(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理抓手主要是鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，很難保證生態(tài)隔離區(qū)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理又至關(guān)重要，直接決定著城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的成效。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府對(duì)建設(shè)活動(dòng)最有效的干預(yù)方式，在保障城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間方面有義不容辭的責(zé)任。因此，在解決“城市病”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作中，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作被寄予厚望。事實(shí)上，生態(tài)隔離區(qū)恰恰是推進(jìn)以上三項(xiàng)工作的關(guān)鍵地區(qū)。首先，生態(tài)隔離區(qū)處于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的連接地帶，是市域生態(tài)體系的重要組成部分，在市域生態(tài)文明建設(shè)中地位突出。其次，生態(tài)隔離區(qū)聚集有大量的鄉(xiāng)村，是農(nóng)村生產(chǎn)生活的重要承載地，是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要區(qū)域。最后，許多關(guān)于“城市病”的指責(zé)，可以說本質(zhì)上是對(duì)生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理的批評(píng)，如“攤大餅”式的城市發(fā)展模式，很大程度上是因?yàn)樯鷳B(tài)隔離區(qū)管理的失敗，使城鄉(xiāng)建設(shè)出現(xiàn)粘連發(fā)展的現(xiàn)象。同時(shí)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理成為各級(jí)政府、民眾關(guān)注重點(diǎn)的背景下，規(guī)劃管理越來越需要對(duì)規(guī)劃結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是關(guān)注自身規(guī)劃技術(shù)的合理性。生態(tài)隔離區(qū)作為城鄉(xiāng)居民生活、休閑的場(chǎng)所，規(guī)劃管理的成效能夠很容易地被民眾感知。因此，無論是從推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)政府管理的目標(biāo)看，還是從滿足民眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的期望看，生態(tài)隔離區(qū)都應(yīng)是規(guī)劃管理的重點(diǎn)區(qū)域。

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理的現(xiàn)實(shí)條件

　　1.生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理法律依據(jù)有限：土地集體所有和村民自治背景下的規(guī)劃管理

　　從規(guī)劃編制看，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃有較大的不同。首先，土地所有權(quán)不同。在我國(guó)的土地所有制形式中，土地分為國(guó)家所有和集體所有。不同于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，生態(tài)隔離區(qū)的土地以集體所有為主，村民和村集體所擁有的土地是其重要的財(cái)產(chǎn)。土地如何使用，既關(guān)系到村集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又關(guān)系到每個(gè)村民的切身利益，故在農(nóng)村地區(qū)的任何一項(xiàng)規(guī)劃行政行為都涉及到眾多的相關(guān)利益人，他們更容易形成共同的利益訴求體。因此，農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃首先需要經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意，這一要求也被寫入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中。其次，農(nóng)村組織比較復(fù)雜，在《土地管理法》和《村民委員會(huì)自治法》中，“村集體”是一個(gè)重要的概念，但實(shí)際上，“村集體”是一個(gè)集合，包含有村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議及村民小組，因此農(nóng)村決策的成本和協(xié)調(diào)的難度較高，貫徹規(guī)劃管理的難度加大。最后，村集體既是政治組織又是經(jīng)濟(jì)組織，既負(fù)責(zé)管理集體土地、提供公共服務(wù)，又自己推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。故相較于城市來說，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的主體更為獨(dú)立，正是由于這種獨(dú)立性使村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民在土地的使用與管理中擁有更大的發(fā)言權(quán)。

　　在規(guī)劃管理與實(shí)施方面，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民自治組織的作用。一方面，城市政府對(duì)生態(tài)隔離區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管理的法律依據(jù)來自于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)建設(shè)作出明確要求，在以農(nóng)村為主的生態(tài)隔離區(qū)，整體性的規(guī)劃管理并沒有強(qiáng)有力的法律支持。另一方面，在鄉(xiāng)村地區(qū)，規(guī)劃實(shí)施的主體是村民和村集體，應(yīng)“發(fā)揮村民自治組織的作用”已寫入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。如何調(diào)動(dòng)村民在規(guī)劃實(shí)施方面的積極性，讓村民更加理解、支持規(guī)劃管理成為一個(gè)亟待研究的問題。