從時間上來看，2016年迎來PPP政策發布大潮。2014年，是我國PPP模式探路之年，PPP相關政策較少;2015年是各級政府和社會資本合作的元年，這一年，伴隨著改革的東風，PPP政策密集出臺;2016年伊始，為擺脫民間投資低迷困境，各級政府機構紛紛出臺政策穩定民間投資，進一步放寬民間資本市場準入、加強和改善政府服務、營造公平競爭的投資環境。

　　從出臺部門看，財政部主導政策的推廣和實踐。政府部門各自為政，缺乏協調和合作，財政部門是推廣、實踐PPP模式的主要責任部門，絕大部分政策由財政部發布，政策主要內容涉及對PPP項目的財政、稅收和金融支持。

　　從應用領域看，基礎設施建設和公共服務領域仍是主流，海綿城市、綜合走廊成為熱點。PPP政策主要應用于基礎設施建設和公共服務領域，主要集中在對于污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目。2015年以來，政府要求以海綿城市和地下管廊建設為重點，突破基礎設施建設，海綿城市和地下綜合走廊逐漸成為PPP政策熱點。

　　井噴時代的PPP政策簡析

　　PPP政策如何解讀?從項目流程來看，這事關PPP模式實施的各項過程。目前，國家推廣和運用PPP模式的主要政策如表1所示，政策對PPP模式的使用項目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風險分擔機制均有較明確的界定。

　　使用范圍：

　　2014年9月，財政部《推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題》要求各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等。

　　根據財政部2014年11月發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

　　2014年11月，國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出吸引社會資本參與生態環保、農業和水利工程、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會事業七大領域工程投資。

　　2014年12月，發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　2015年5月，財政部、發改委和人民銀行共同發布《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，引導和鼓勵采用政府和社會資本合作模式。

　　綜合來看，各部委政策界定的PPP模式具體使用范圍雖有所差異，但主要集中在市政工程、公共服務、水利、環保等領域。

　　操作過程：

　　《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》還規范了項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交各環節的操作指南。

　　發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》則界定了PPP項目的規范管理過程，即項目儲備、項目遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評價、退出機制。

　　2015年2月，財政部《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》規范了PPP項目在項目發起、物有所值評價、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協議簽署、績效評價等操作過程。

　　《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》要求建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。進一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。

　　財政部《操作指南》和發改委《指導意見》對PPP項目操作過程的界定均有自己的想法，但大同小異，均為規范PPP操作流程服務。

　　操作模式選擇：

　　《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》界定了以下三種項目的操作模式選擇：

　　經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

　　準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

　　非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

　　按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》文件，項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

　　從操作模式看，發改委的《指導意見》要求更為具體，明確劃分了經營性項目、準經營性項目和非經營性項目不同的操作模式選擇。而財政部《操作指南》則提供了更多的操作模式，在模式選擇上要求也更加全面。

　　投融資方式：

　　2015年4月，六部委《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》不僅鼓勵金融機構積極參與前期項目投融資方案的制定，還鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。

　　國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。實行統一市場準入，創造平等投資機會;創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑;優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用;創新融資方式，拓寬融資渠道;完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。

　　投融資方式是PPP項目的核心內容，直接關系到利益分配和風險分擔機制的建立。然而，迄今我國還未有一部法律、政策或法規規定PPP項目中投融資模式的選擇，政府僅在招標階段對資本結構做出規定，現有的政策以創新融資模式多樣化為重點。

　　利益分配和風險分擔機制：

　　①利益分配機制

　　《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》要求相關部門建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

　　《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》強調按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

　　2015年4月，財政部、環保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》認為在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，能實現合作雙方風險分擔、利益共享、權益融合。建立和完善水污染防治領域穩定、長效的社會資本投資回報機制。

　　《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》也要求通過協議明確權利義務和風險分擔，約定社會資本方在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益。

　　②風險分擔機制

　　根據《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，政府將從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”，社會資本方作為具體實施者,承擔項目商業風險并獲得投資回報;按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》確立了風險分配基本框架：原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　我國現行政策法規在對政府方和社會資本方如何分配利益和風險方面還存在空白，最好是能通過特殊法律，形成合理的價格機制，確保項目的運營。

　　PPP大熱后的政策訴求

　　總體而言，隨著我國PPP模式發展進程的加快，PPP政策法規也不斷完善，加強了社會資本進入基礎設施、公共服務等領域的積極性，不僅為PPP模式的規范提供了保障，也為其進一步發展奠定了實踐上的可行性。

　　但是，我國PPP方面的政策法規還停留在規范和推廣階段，并未像英國、加拿大等發達國家一樣，涉及到法律法規建設。當前，我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對PPP的完整的法律法規體系，且現行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規章層面，而制定完善的法律、法規是社會資本參與市政工程、公共服務、交通、環保、水利等領域投資的保障。發改委正在牽頭起草PPP領域的基本法——《基礎設施和公用事業特許經營法》，經歷了8次修改后，特許經營法案已起草完成，發改委法規司在會同有關部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報國務院。

　　未來，在PPP創新和發展中，建議加快法律法規建設，推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題。同時注重制定法律、法規保障非政府主體的利益，規范政府和社會資本的責權利關系。然而，完善法律并不夠，還需建立多層次監督管理體系，加強社會監督，為PPP模式的健康發展提供良好的社會環境和穩定的政策預期。