“中國像一個大的實(shí)驗(yàn)室，我們理論是欠缺的，但我們的自信正在建立。未來的一段時間，會有城市規(guī)劃的一些理論提出來，中國的問題一定是中國來解決，考慮問題要有自己的態(tài)度，自己的觀念。”

　　在我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)揮了重要的推動作用，規(guī)劃建設(shè)水平不斷提高。《瞭望》新聞周刊記者近日在北京、天津、廣東、江蘇、海南、貴州、內(nèi)蒙古、安徽、陜西、重慶、四川等地采訪時，規(guī)劃界人士普遍認(rèn)為，隨著新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，中央高度關(guān)注城市建設(shè)及建筑，城鎮(zhèn)規(guī)劃迎來了又一個春天。當(dāng)前，為適應(yīng)和服務(wù)“新常態(tài)”，在中央“四個全面”的總體框架下，城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型升級與消化矛盾的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃改革需要置身于更大的制度環(huán)境中去考量。

　　積極推動城鎮(zhèn)發(fā)展

　　規(guī)劃建設(shè)不斷加強(qiáng)

　　我國是世界上很早運(yùn)用規(guī)劃來建設(shè)和治理城市的國家，新中國成立以來，城鎮(zhèn)規(guī)劃在滿足居民需求、推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。

　　1982年，中國城市規(guī)劃學(xué)會在南京召開了我國歷史上第一次中國城鎮(zhèn)化道路問題學(xué)術(shù)研討會，并且連續(xù)三年進(jìn)行城鎮(zhèn)化問題的專題研討。世紀(jì)之交，中央正式提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，去年，新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略。

　　中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長兼秘書長石楠說，我國城市規(guī)劃60多年發(fā)展取得了非常了不起的成績，國際學(xué)術(shù)界對中國的成績刮目相看，尤其是改革開放30多年的發(fā)展，離不開規(guī)劃的引領(lǐng)和技術(shù)支撐，如果沒有規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)不可能取得兩位數(shù)的高速發(fā)展。

　　在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，規(guī)劃建設(shè)水平也不斷提高。規(guī)劃體系不斷豐富。目前，我國已經(jīng)形成了由法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃組成的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，其中法定規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，非法定規(guī)劃則有概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、城市設(shè)計、行動規(guī)劃等類型。

　　貴州省安順市住建局局長董立軍說，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是我國獨(dú)創(chuàng)的，從省、市一直到村鎮(zhèn)規(guī)劃，同時有總規(guī)又有詳規(guī)，規(guī)劃控制覆蓋面大，管理細(xì)，體系完備。

　　與此同時，建立了規(guī)劃法律和各級管理制度。以2008年正式實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，配套了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《城市規(guī)劃編制辦法》等一批行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。全國各地不斷探索規(guī)劃制度建設(shè)。安徽省以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為核心實(shí)施分級管控，在全國率先通過規(guī)劃管控貫徹節(jié)約用地。廣東省惠州市探索建立了住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局審查、規(guī)劃委員會審議等制度體系。

　　此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃自身專業(yè)、學(xué)科和知識、技術(shù)門類與技術(shù)手段等也不斷得到豐富和完善，規(guī)劃學(xué)科研究站在國際前沿。1999年，國際建協(xié)第20屆世界建筑師大會在北京召開，大會一致通過了由兩院院士、清華大字吳良鏞教授起草的《北京憲章》。這一憲章被公認(rèn)為指導(dǎo)21世紀(jì)建筑發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，標(biāo)志著吳良鏞的廣義建筑學(xué)與人居環(huán)境科學(xué)，已被全球建筑師普遍接受和推崇，從而扭轉(zhuǎn)了長期以來西方建筑理論占主導(dǎo)地位的局面。

　　業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，近年來，我國城鎮(zhèn)規(guī)劃正在發(fā)生明顯變化，從工程技術(shù)向社會、生態(tài)等方面延伸，追求更多的合理性、更優(yōu)的選擇，更加發(fā)揮出在空間布局、資源平衡方面的引領(lǐng)、調(diào)控作用，標(biāo)志著這個行業(yè)正在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日益走向成熟和完善。

　　城鎮(zhèn)矛盾積累規(guī)劃問題凸顯

　　奇怪建筑與“千城一面”共生，“大城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，房地產(chǎn)過熱與土地大量出讓并存，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、進(jìn)城農(nóng)民工生存困難，有些地方出現(xiàn)逆城市化趨勢……在調(diào)研中，部分基層規(guī)劃管理部門和專家學(xué)者表示，由于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化在短短30多年的時間完成了西方發(fā)達(dá)國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了諸多問題，城鎮(zhèn)規(guī)劃有必要總結(jié)過去的教訓(xùn)。

　　一是控制性和適應(yīng)性失度。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，突出指標(biāo)管理，把規(guī)劃引導(dǎo)變成人為控制。事實(shí)上，在目前地方財政高度依賴做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的情況下，一些規(guī)劃指標(biāo)根本控制不住，比如北京市的人口規(guī)模早已突破2020年的規(guī)劃目標(biāo)。因此，需要做更加深層的研究，規(guī)劃也要有一定的適應(yīng)性，規(guī)劃要建立評估機(jī)制，保持動態(tài)調(diào)整，處理好彈性和剛性的關(guān)系。

　　二是公共政策和市場機(jī)制失調(diào)。最典型的就是大中小城市難以得到協(xié)調(diào)發(fā)展。專家認(rèn)為，目前的規(guī)劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關(guān)注點(diǎn)，在市場機(jī)制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，使政府和市場作用產(chǎn)生疊加效應(yīng)。雖然城鎮(zhèn)規(guī)劃很早就提出限制大城市、發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒有實(shí)現(xiàn)。

　　三是生產(chǎn)空間和生活空間關(guān)系失調(diào)。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長兼秘書長馮俊認(rèn)為，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但不少地方把人為創(chuàng)造一個城市作為城鎮(zhèn)化的動力，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對立起來，就業(yè)不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”、“睡城”，大量的開發(fā)區(qū)也因此造成土地浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)項(xiàng)目的情況。

　　四是物質(zhì)規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市公共政策失衡。一些城市只注重物質(zhì)規(guī)劃，擺布建筑物，以建設(shè)中心城市為戰(zhàn)略目標(biāo)，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體，城市建設(shè)出現(xiàn)“貴族化”傾向，規(guī)劃為所謂的政績服務(wù)，為資本打工，公眾利益和城市長遠(yuǎn)發(fā)展被忽視。

　　五是觀感效應(yīng)和城市內(nèi)涵失聯(lián)。城市觀感很漂亮，看起來很好看，但是缺少對文化和歷史內(nèi)涵的保護(hù)，盲目追求看似氣派的異形建筑、地標(biāo)建筑，造成資源和能源的浪費(fèi)。

　　六是規(guī)劃中的“公權(quán)力”與“私權(quán)利”失重。規(guī)劃的編制和實(shí)施，公權(quán)力過于強(qiáng)勢，監(jiān)督不足，評價機(jī)制單一，同時公眾參與度低，民主協(xié)調(diào)不夠。

　　專家認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問題與發(fā)展階段的必然性有關(guān)，但也反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、發(fā)展理念等方面的偏差及政策、制度方面的缺失。