建設形成現代化的生態文明建設管理體制

　　體制改革是生態文明制度建設的組織保障。從實際出發，迫切需要解決部門間的協調、多元化的社會管理以及監督問題，形成責權利統一、協調有序、運行高效、治理能力現代化的公共治理機構。

　　——生態文明建設的現行管理體系亟待完善

　　我國現行生態文明建設管理體制，存在一些亟待完善的地方。一是涉及部門多，職能交叉、相互扯皮、短期行為等問題在一定程度上存在；管理部門間溝通協調差，發布的數據相互矛盾，影響政府公信力。二是多元化的社會管理體制尚未建立，近年來環境保護領域的“鄰避運動”，表明公眾意見仍未能成為地方環境決策的重要依據。三是污染物排污許可制和企事業單位污染物排放總量控制制度尚不健全，缺乏合理的損害賠償制度和嚴厲的責任追究制度。對污染環境的企業只是象征性的罰款，對盲目決策、造成嚴重資源環境后果的領導不追責，成為競相效仿的“逆導向”。所有這些，均應通過體制改革加以改變。

　　——構建生態文明管理體制的原則

　　具有國際視野。在全球化縱深發展的今天，世界是一個開放兼容的世界，是一個多樣化的世界。美國內務部管理自然資源、俄羅斯設能源礦產部、英國設能源和應對氣候變化部等，均顯示了部門設置在本國事務中的重要性。中國已成為世界第二大經濟體，構建生態文明體制，既要借鑒國外的做法，更應體現中國特色和文化傳承。

　　立足國情現實。我國自然資源管理部門按要素設置，如世界上只有我國設水利部，國土、海洋、林業等均設職能部門，且具有國家層面的空間管理性質；環保部已成為國務院組成部門。這是生態文明體制改革的基礎。

　　強調責任導向。應從解決我國生態文明建設面臨的重大問題出發，設立綜合協調部門、職能管理部門和監督部門。總之，生態文明體制改革方向是大部制，目標是簡政放權、構建現代化的公共治理結構。試圖推倒現行體制、建立一個全新的治理結構是不現實的，畢竟機構改革是一項涉及部門職能調整、人員分流安置等的系統工程，難以一蹴而就。

　　——對生態文明管理體制建設的一些思考

　　完善生態文明管理體制。應按所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理的原則，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的資源管理部門。若設立“資源委員會”，需明確各級的職能和分工，強化協調和監督功能。鑒于我國自然資源所有制的復雜性，行政管理部門既可以按水、國土、生態、環境保護等要素設置，也可以按經濟增長與產業聯系的關系設置；應避免國土空間管理碎片化，也應防止職能交叉，降低行政管理效率。環境保護主管部門，應制定法規標準、規劃、政策，尤其應加強監管，加大執法力度。對山水林田湖進行統一保護、統一修復和統一監管，需要對國土、環保、農業、水利、林業、海洋等部門管理的生態保護區統籌規劃，探索完善國家公園管理體制，減少“九龍治水”現象。應理順中央和地方關系，減少管理層級，提高地方政府對生態文明制度的執行力。

　　加強政府、企業、公眾聯動，形成公共治理結構。生態文明建設，應強調政府引導，應強調企業社會責任，應讓社會組織承擔更多的社會工作，應強調公眾參與。當前有一種認識較為流行：“生態產品由政府提供”。但這種認識并不全面。管理學大師德魯克指出：“產品是生產出來的，而不是管理出來的”。生態產品也是如此。生態產品，可以理解為生態環境提供的服務；生態環境好，是全社會共同保護的結果，而不僅是政府管出來的；生態環境好，是生態文明的重要標志；但沒有人的行為文明，好的環境也會遭到破壞。應使全社會都能認識到，良好的生態環境，是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。政府、企業和公眾是生態文明建設的主體，必須將生態文明理念體現在日常生活中，形成節約資源、保護環境的產業結構、生產方式和消費模式。

　　強化責任追究。應由全國人大行使自然資源和生態環境的監管職能，在國土資源和環境保護主管部門內設一個或多個監察局，承擔各領域的監察工作，形成國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督的管理體制。應當強化生態紅線約束，建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對管理部門的績效加以評價和考核，對領導干部實行離任審計和責任終身追究制度。國外實行的主管部門領導對重大責任事故“引咎辭職”的做法，值得借鑒。

　　總之，在生態文明建設中，應轉變政府主導為政府引導，減少行政審批，做到“法無授權不可為”；“制定市場游戲規則”，讓市場充分發揮作用，滿足社會成員日益增長的基本公共服務和生態產品需求。