建立城鎮化的法律框架

　　從歐洲的歷史經驗看，城鎮化是一個前所未有的利益重新布局、分配和創造的過程。只有加強法制建設，將城市化進程納入法治軌道，鼓勵利益相關者積極參與決策和實踐，才能確保城鎮化進程順利進行。在這個過程中，國家必須施加干預的事務迅速增加，其中包括制定國家和地方的城市發展規劃、投資城市基礎設施和公共房屋建設、實施現代化的城市管理等。這意味著政府社會管理和城市建設職能的擴大，必須建立比較完善的法律框架。沒有法制化保駕護航，城鎮化進程就不可能順利進行。

　　1850—1914年，歐洲發達國家的城鎮化進程迅速推進。在這個過程中，各國普遍推出了一系列關于城市規劃、建設和管理的法律，其中最為重要的內容涉及征地拆遷補償，城市基礎設施、公共交通、公共設施和公共房屋建設，城市治安維護、貧困人口救濟和環境衛生管理等。[5]（參見附表二）

　　城鎮化要求政府施加全面規劃與管理，其目的并不是國家要把城鎮化“包下來”，而是要建立市場機制可以順利運轉的法律框架，同時用公共財政為城鎮化提供必要的基礎設施支持和公共產品。從歐洲國家的經驗看，各國介入城鎮化時間和程度不等，但是早晚都要做。德國、荷蘭政府為城鎮化設立法律框架的時間較早。英國早期奉行不干預政策，直到出現很多城市問題，才開始逐步完善立法。瑞士各州工業化程度差異性很大，城鎮化的政策與法律需求不同，各州政府實施干預的范圍和程度也隨之不同。法國城鎮化的特點是除了巴黎之外其他地區的相對滯后，因此這個中央集權制國家對城鎮化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業化進程起步較晚。由此可見，國家對于城鎮化進程施加干預的方式與程度要依工業化提出的社會需求相應，不可一概而論。

　　在工業化和城鎮化過程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實現土地集中使用，對城鎮化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國的差別很能說明問題。

　　英國是通過野蠻的“圈地運動”實現土地集中的。工業革命以前，在農奴制解體過程中，英國、法國和德國都出現過貴族強占農民份地及公有地，剝奪農民土地使用權或所有權的“圈地運動”，但英國進行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國圈地運動是最殘酷的歷史事件之一，但客觀上為其工業化提供了土地、資本和廉價勞動力等條件。由于土地使用權集中在少數人手里，英國的城鎮化進程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場為導向發展起來，各城市在產業結構和經濟功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業中心城市的同時，出現了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

　　相比之下，法國城鎮化進程則慢得多。這里的重要原因是：法國大革命前后，大量土地為農民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農經濟限制了法國工業化的社會需求和勞動力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統”和保守的家族企業成為當時法國工業的主體，嚴重制約其工業化和城鎮化速度。同時，工業發展滯后，還使法國形成了以行政城市為主的城鎮化格局。1800年，法國只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過10萬，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現在，法國最重要的城市仍然是這五個，中小市鎮發展相對遲緩。目前，多數后發國家的城鎮化模式都更接近法國，中國也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關系。以土地碎片化為基礎的小農經濟越強大，城鎮化背離經濟要素配置需要的可能性也就越大。

　　要解決這個問題，英國通過圈地運動實現土地集中使用的路徑不僅是不可復制的，而且是不可想象的。現代歐洲國家的普遍做法是以法治手段對土地用途實施管控，保證國家經濟社會發展公益目標的實現，同時保護土地所有者或使用者的合法權益。

　　在現代社會中，土地的所有權形式并不是決定性的，對土地用途的管控權才是最重要的。英國的土地自1066年后均屬英王或國家所有，個人、企業和各種機構團體僅擁有土地的使用權。1947年通過的英國《城鎮和鄉村規劃條例》規定，一切土地的發展權即變更土地用途的權利歸國家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發展稅的形式購買發展權。實行所謂的“土地發展權國有化”。這種做法不僅提供了英國土地使用的規劃程度，而且有效降低了國家城市建設開發的地價成本。

　　法國的土地大部分為私人所有。要進行城市開發建設，不論使用私人所有的農用土地還是建設用地，都要先購買私人土地，然后再由政府組織有關公司進行開發，國家開發建設后的土地一般不再出售給私人，而是由有關公司使用和管理。為促進社會和諧，減少社會矛盾，政府鼓勵較高收入家庭與較低收入家庭在政府開發的同一居住區內居住，并根據較低收入家庭情況的不同，由政府給予補貼。按照法律，政府購買私人土地應基于公益目的，價格由政府組織中介機構進行評估，土地所有者不能漫天要價，否則政府可以凍結該土地的用途或禁止該土地轉讓買賣。這種制度貫徹了行政管理和市場公平的原則，既有助于城市公共設施和公共住房建設的順利實施，也可以保護土地所有者的合法利益。