建設“世界城市”的現實

　　“目前，世界重要國家的首都都面臨著提升功能和增強競爭力的挑戰，應對挑戰的有效途徑之一是尋求城市地區整體協調發展，匯集區域的整體力量來增強其在國際分工中的有利地位和控制能力。”2001年，吳良鏞主持的《一期報告》對大倫敦地區的發展作出介紹，“從英國1960年代與1990年代的城市區域‘夜間影像’可以看出，城市從單獨的幾個中心的發展，逐步擴充到網絡化的城市體系，高速公路和交通軸把重要的城市發展聯結起來，而不僅局限于倫敦一地發展。”

　　1944年，阿伯克隆比主持大倫敦規劃時，倫敦，這個人口規模在19世紀超過北京而成為世界第一，并在1938年達到650萬的巨型城市，因工業與人口不斷聚集，面對嚴重的交通擁堵、環境污染、住房緊張等城市問題。

　　阿伯克隆比在倫敦城市邊界劃出一條8公里寬的環形綠化帶，以阻止城市的進一步蔓延;在綠化帶以外地區規劃了8個新城，與市中心區相距30~60公里，以承載由市區疏散而來的部分產業。

　　事后的實踐證明，每個新城平均容納5萬人口的規模，及其與市區形成同心圓式的分散布局，難以形成相對于市區的反磁力作用。新城人口大部分來自外地，反而增加了倫敦的壓力。

　　1960年代中期，倫敦編制新的發展規劃，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端的南安普頓-樸茨茅斯、紐勃雷、勃萊古雷分別建設三個具有反磁力作用的中心城市，緩解了市區的壓力，推動了大城市區域的平衡發展。

　　盡管經歷了修正，阿伯克隆比主持的大倫敦規劃，仍被譽為世界大都市區域規劃的典范之作。他為倫敦劃定的綠環，有效防止了都市區的無序蔓延。大倫敦規劃的實施還獲得了法律保障。英國議會1946年通過新城法案，使英國中央政府能夠直接干預新城建設，政府可以強制購買私人土地用于新城建設。

　　《一期報告》希望大北京地區能夠像大倫敦地區那樣，收獲區域發展趨于平衡的成果，使這一地區能夠以最優的效率、良好的生態，面向世界，承擔中國首都地區的發展任務。

　　基于這樣的理念，《一期報告》提出“規劃大北京地區，建設世界城市”的構想，建議在區域層次上綜合考慮大北京地區的功能調整，包括核心城市的“有機疏散”與區域范圍的“重新集中”相結合，實施雙核心/多中心都市圈戰略，特別是京津兩大樞紐要進行分工與協作，實現區域交通運輸網從“單中心放射式”向“雙中心網絡式”的轉變。

　　2006年，吳良鏞主持完成的《二期報告》提出“以首都地區的觀念，塑造合理的區域空間結構”，建議以京津兩大城市為核心的京津走廊為樞軸，以環渤海灣的“大濱海地區”為新興發展帶，以山前城鎮密集地區為傳統發展帶，以環京津燕山和太行山區為生態文化帶，共同構筑京津冀地區“一軸三帶”的空間發展格局;以中小城市為核心，推動縣域經濟發展，扶持中小企業，形成“若干產業集群”，帶動社會主義新農村建設。

　　據吳良鏞介紹，以上研究，在京津冀地區的規劃建設中得到了很好的體現。例如，國家和北京市“十二五”規劃均提出建設中國特色世界城市的目標，以京津城際建成運營為標志的區域雙核心/多中心都市圈戰略逐步得到實施;以首都鋼搬遷、天津濱海新區建設為標志，沿海地區快速發展的態勢顯現;京津唐、京津保、京承張等地區的經濟、文化、生態的建設得到長足進展。

　　可是，區域發展協調不足仍未得到改觀。《一期報告》認為，解決大北京地區空間發展中問題的關鍵是建立起行之有效的區域協調與合作機制。國內外大城市地區發展的成功經驗和趨勢就是積極推動區域統籌管理，兼顧多方利益，謀求種種棘手的區域問題的協商解決。為此，“迫切建議研究成立由首都規劃建設委員會、國家發展計劃委員會、建設部和國土資源部等組成的有力的、務實的區域協調機構。”

　　十多年過去了，這樣的機制尚未形成。

　　“四網協調”與“三大計劃”

　　吸收《一期報告》多項成果的《北京城市總體規劃(2004年—2020年)》，在北京中心城外圍的五環至六環之間，劃出第二道綠化隔離帶，以防止市區建設用地無限制向外擴展以及農村建設用地向市區蔓延，頗似大倫敦規劃的綠環。可是，這并不能阻止北京城鄉建設用地圍繞中心城圈層蔓延的態勢。

　　《三期報告》指出，北京建設用地的擴張“集中在主城區五六環之間的近郊地帶，其間的第二道綠化隔離帶被不斷蠶食”。與之相似，“天津主城區的近郊地區，主城區與濱海新區之間的地區，建設用地增長也非常顯著，濕地空間遭到侵占”。

　　“地方政府懷著強烈的‘土地財政’動機，即通過招商引資，擴大投資，促進新城新區開發，帶動土地升值，獲取高額土地出讓金，維持城市建設的資本循環。”吳良鏞指出，“這實際上是一套‘空間生產’的做法，在此過程中，追求的是交換價值和價值增值。”

　　他認為，在京津冀地區的發展中，與空間發展相關的政策、法規和規劃存在“被部門化”的現象。行政部門在制定空間政策、法規和規劃的過程中，過于強調本部門的權力和利益，而弱化相應的責任，甚至偏離國家整體的政策方針和公共利益。“現在討論空間規劃的范圍越來越大，國土規劃、區域規劃與城市規劃混為一談。”

　　吳良鏞指出，城鄉建設中長期存在“重城輕鄉”的思想。為了發展城市而不惜犧牲農村，為了土地開發進行簡單粗暴的征地。在“城鎮化水平”不斷提高的同時，對鄉村發展形成了嚴重的忽視，“三農問題”日益嚴峻;對城鎮化問題的復雜性缺乏足夠的認識。“長期以來，將復雜的城鄉建設與城鎮化當作簡單的經濟現象或物質建設工作。用一個簡單的目標來概括復雜的城鎮化進程，或聚焦于某個問題、某一方面，復雜問題被簡單化，造成顧此失彼，或只見樹林不見森林的被動局面。”

　　《三期報告》提出對策：建設有秩序的、多中心的、相互協調、相輔相成的“城鎮網絡”、“交通網絡”、“生態網絡”、“文化網絡”。“通過‘四網協調’，突出人居環境建設的質量，而不是數量;促進生態文明，而不是‘GDP文明’。”設立京津冀水源涵養區，設立滹沱河—子牙新河等七個流域生態恢復區，為每個流域生態恢復區建立跨省市的協調機制，統籌水資源利用、污染治理、周邊產業與城市發展等;區域聯合行動，調整京津冀產業空間布局，減小區域性污染源，建立區域聯防聯控控制分區。

　　《三期報告》提出三個跨區域空間治理合作計劃：

　　——以北京新機場為契機，京津冀共建“畿輔新區”。建議選擇北京新機場周邊北京、天津、河北部分地區，成立跨界的“畿輔新區”，疏解北京主城區功能，將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等遷至此處，結合臨空產業和服務業，合理布局，便其發展成為京津冀新的增長區域，成為推動北京市、河北省、天津市發展的新引擎;

　　——以天津濱海新區為龍頭，京津冀共建沿海經濟區。堅持京津冀地區的“雙核心”格局，提高天津濱海新區在貿易、金融等方面的區域服務能力，整合河北沿海臨港工業，在京津冀濱海地區形成較為完善的世界級的現代制造業產業鏈;進一步加強天津國際航運中心和國際物流中心的戰略地位，逐步提高天津港集裝箱運輸規模和效能，京津冀共同建設疏港交通網絡，建設環渤海綜合交通走廊。

　　——以河北省、北京、天津部分地區為重點，京津冀共建海河上游生態保護區、國家級生態文明建設試驗區。建議在河北張家口、承德、保定，以及北京昌平、懷柔、平谷，天津薊縣等地劃定適當地域設立國家級生態文明建設試驗區，計劃單列于中央政府重點扶持和政策支持的特殊區域，建立國家牽頭的京津冀生態保護協調機制，實施長期的生態改善扶持政策。

　　建立區域協調發展機制仍被寄予厚望。《三期報告》呼吁，建立國家有關部委主導的跨省協調機制，研究確定跨省市的生態保護區、水源涵養區、環境治理區、文化遺產廊道、交通走廊和基礎設施網絡，進行協調與引導。