近年來，我國多個(gè)城市發(fā)生不同程度內(nèi)澇災(zāi)害，受到各方廣泛關(guān)注。特別是今年7月21日北京市的洪水和內(nèi)澇災(zāi)害，造成交通大面積癱瘓，死亡人數(shù)79人的嚴(yán)重災(zāi)情，再次給我們敲響了城市安全的警鐘。

　　城市內(nèi)澇是常見且普遍的災(zāi)害。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)發(fā)生并且還會發(fā)生。但城市內(nèi)澇頻繁發(fā)生，對生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重影響，出現(xiàn)了重大人員傷亡，就是很值得反思的問題。

　　防治城市內(nèi)澇，涉及規(guī)劃、建設(shè)、管理多個(gè)環(huán)節(jié)。就規(guī)劃而言，也有規(guī)劃編制和規(guī)劃管理之分。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能造成內(nèi)澇災(zāi)害。本文僅從規(guī)劃編制角度談一些粗淺認(rèn)識。

　　1 城市內(nèi)澇的成因

　　城市內(nèi)澇原因非常復(fù)雜。不同城市有不同的原因，同一城市不同地段的原因可能也有差別。但暴雨強(qiáng)度超標(biāo)、排水條件的不利變化、對城市排水重視不夠、應(yīng)急管理準(zhǔn)備不足是帶普遍性的問題。

　　1.1 暴雨強(qiáng)度超過城市排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

　　城市排水有一定的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的高低，取決于社會經(jīng)濟(jì)條件、受淹后造成的損失等多種因素。我國排水規(guī)范幾經(jīng)修改，排水標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。

　　現(xiàn)行城市排水管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是：城市一般地區(qū)1-3年一遇，重要地區(qū)3-5年一遇，特別重要的地區(qū)還可更高。在排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)方面，我國排水標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家相比差距不大，并且現(xiàn)行的排水規(guī)劃規(guī)范正在修訂。

　　按照一定排水標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的城市排水系統(tǒng)，當(dāng)發(fā)生小于或等于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的暴雨時(shí)，城市不會積水；當(dāng)發(fā)生大于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的暴雨時(shí)，就可能發(fā)生積水。積水的范圍、深度、持續(xù)時(shí)間不但與暴雨超標(biāo)幅度有關(guān)，而且與城市的地形、水系、洪（潮）水位等排水條件有關(guān)。

　　我國近年來在北京、天津、上海、廣州、濟(jì)南、杭州等城市發(fā)生的內(nèi)澇，首先是因?yàn)楸┯陱?qiáng)度超過了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。以北京為例，重現(xiàn)期為1年、3年、5年對應(yīng)的最大1小時(shí)雨量分別是36毫米、50毫米和56毫米，而近幾年發(fā)生的幾次內(nèi)澇，最大1小時(shí)雨量都在50毫米以上。例如，2011年6月23日暴雨，個(gè)別地段1小時(shí)最大降雨量高達(dá)128毫米，按照北京市的暴雨強(qiáng)度公式推算，其重現(xiàn)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過100年。今年7月21日暴雨，有20個(gè)雨量站最大1小時(shí)雨量超過70毫米，重現(xiàn)期超過20年。

　　需要說明的是，城市排水設(shè)施的設(shè)計(jì)重現(xiàn)期與水利部門計(jì)算江河流域洪水采用的重現(xiàn)期有很大差別。在城市內(nèi)，每個(gè)與河流、湖塘等受納水體連接的排水出口，其匯水面積一般不會太大。因此，城市排水設(shè)計(jì)關(guān)注的是短歷時(shí)暴雨強(qiáng)度。在統(tǒng)計(jì)分析中，暴雨是在5-120分鐘之間分9個(gè)時(shí)段選樣。而水利部門計(jì)算江河洪水時(shí)，由于匯水面積一般較大，選擇的降雨歷時(shí)都在120分鐘以上，通常是考慮24小時(shí)、1日、3日甚至更長。根據(jù)概率統(tǒng)計(jì)原理，不同選樣方法統(tǒng)計(jì)分析出的概率（或重現(xiàn)期）是不可比的。

　　1.2 排水條件發(fā)生了一些關(guān)鍵性的不利變化

　　最近三十年，是我國城市化高速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)用地成倍增長，排水條件發(fā)生了許多變化。其中，對城市排水影響最大的是下墊面和排水通道變化。

　　1.2.1 下墊面變化

　　在天然狀況下，平原地區(qū)徑流系數(shù)一般小于0.2，而變?yōu)槌鞘泻螅C合徑流系數(shù)一般大于0.5。也就是說，城市化后同樣的降雨，徑流提高了一倍以上。當(dāng)然，這種變化在城市排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)時(shí)已經(jīng)考慮。對城市排水影響最大的是大量水面及洼地被占用。我國長三角、珠三角等沿海地區(qū)，地形十分平緩，天然狀態(tài)下水網(wǎng)發(fā)達(dá)，變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，水面率普遍降低，給城市排水造成徑流量增加、調(diào)蓄能力下降的雙重壓力。這是近年來城市內(nèi)澇頻繁發(fā)生的重要原因。

　　1.2.2 排水通道變化

　　城市內(nèi)部和周邊的天然水系、人工明渠是承接城市排水管網(wǎng)雨水的后續(xù)排水通道，其排水能力大小、水位高低對城市排水極為重要。在城市化過程中，天然水系被不同程度占用。保留的水系，要么不進(jìn)行任何整治，任其作為生活垃圾、建筑垃圾、采石廢料等的堆放場所；要么在河流上建設(shè)閘門、橡膠壩等控制設(shè)施攔截河水提高水位。有的城市甚至占用行洪斷面搞開發(fā)建設(shè)。所有這些變化都會導(dǎo)致相同降雨條件下排水通道水位抬高。

　　對于自流排水的城市管網(wǎng)系統(tǒng)，如果后續(xù)的排水通道水位過高，出口受阻，必將影響管網(wǎng)排水能力甚至完全喪失排水能力。用近年來出現(xiàn)的超標(biāo)暴雨進(jìn)行雨水流量過程計(jì)算后不難驗(yàn)證，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的城市排水管網(wǎng)，如果排水出口順暢，城市積水的范圍、深度、持續(xù)時(shí)間不會太嚴(yán)重。積水范圍大、持續(xù)時(shí)間長的城市內(nèi)澇，往往都存在受納水體水位過高而導(dǎo)致的排水出口不暢問題。

　　1.3 對城市排水重視不夠

　　城市排水設(shè)施多數(shù)屬于地下工程，"重地上，輕地下"是各個(gè)城市建設(shè)過程中的普遍現(xiàn)象。在資金有限的情況下，建設(shè)重點(diǎn)往往放在看得見、能夠提升城市形象的地面工程上。而對包括排水工程在內(nèi)的地下工程，在建設(shè)時(shí)序、工程質(zhì)量管控、日常維護(hù)管理等方面還沒有得到足夠重視。以維護(hù)管理為例，目前不少城市連現(xiàn)狀地下管線信息都不清楚，更談不上從中發(fā)現(xiàn)問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地及時(shí)解決問題。曾經(jīng)發(fā)生的多起施工過程中地下管線被破壞的事故，就與管線位置不清有直接關(guān)系。

　　1.4 應(yīng)對超標(biāo)暴雨準(zhǔn)備不足

　　排水工程按照一定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)就會有超標(biāo)情況發(fā)生。但在超標(biāo)情況下，不能把所有損失都視為正常，而應(yīng)該積極應(yīng)對，將損失減小到最低程度。目前我們在應(yīng)對超標(biāo)暴雨方面，明顯存在準(zhǔn)備不足的問題。

　　在規(guī)劃階段，當(dāng)發(fā)生不同級別的超標(biāo)暴雨，各個(gè)排水分區(qū)有多少雨水不能及時(shí)排出，應(yīng)該暫存在什么地方不會造成損失或損失最小，很少受到重視。規(guī)劃階段缺乏預(yù)控和引導(dǎo)，超標(biāo)暴雨發(fā)生時(shí)，多余的雨水只能沿地面由高處向低處匯集。如果重要道路、建筑、物資正好處于低洼地段，必然造成嚴(yán)重影響和損失。

　　此外，應(yīng)急階段的預(yù)判和組織協(xié)調(diào)能力也至關(guān)重要。最近發(fā)生在北京的"7.21"洪澇災(zāi)害，是對應(yīng)急能力的一次全方位檢驗(yàn)。有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。

　　實(shí)際上，對超標(biāo)暴雨準(zhǔn)備不足，才是我們與發(fā)達(dá)國家之間的明顯差距。